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政府在房地产市场中的角色定位
www.fjsen.com?2010-03-17 15:24? 高富平?来源:论前沿    我来说两句

二、政府在房地产市场中应有的角色

理论上,政府在房地产市场的角色似乎非常容易确定。现在最为流行的说法是:政府管好政府的事,市场的事交给市场。但是,如上所述,实践情况非常复杂,将何者交给市场,何者留给政府是一件难以确定的事情。但是,目前房地产市场规范化运作,却要求政府不仅应当明确定位自己的角色,更应当担当起自己应该承担的责任。

笔者认为,政府从房地产市场中退出,既不可能,也不现实。问题的关键在于,政府必须分清自己的角色,分别地、规范地行使权力(权利)。在这方面,笔者提出导向性的三条建议。

(一)项目审批、用地审批和土地使用权出让行为的关系。

我国实行土地用途管制和土地利用总体规划。任何人要取得建设用地使用权,必须经政府审批,这种审批是一种典型的行政行为。土地出让是政府基于国家所有权设定土地使用权的行为,是行使国家所有权的行为,在性质上属于私法行为。

用地审批与项目审批,实践中往往联系在一起。用地审批,总是在项目审批的时候由政府决策者确定,如果没有土地或获得项目之后土地不能够获得批准的话,就不可能进行项目建设。因此,按道理来讲,应当先获得土地,再进行项目申请和审批。过去一直实行先项目审批,后用地审批。根据国土资源部于2009年1月实施的《建设项目用地预审管理办法》,项目用地审批提前到了项目审批之前,项目用地审批成了项目审批的前置条件。

还有一个问题是,如果《建设项目用地预审管理办法》不进行修改的话,由于土地使用权一级市场尽可能通过公开竞价方式取得,如果在项目和用地审批之后,进行公开竞价(招、拍、挂),有可能产生下列情形:获得项目的主体,拿不到土地;而拿到土地的主体,未获得项目。将土地使用权取得置于行政批准之前,这显然有违行政审批的本意。为了使土地使用权取得提前,需要城乡规划先行,以稳定和详尽的城乡规划确定特定地块的用途:一旦确定特定的地块,并规划了特定用途,那么对于该地块即可以实行招、拍、挂,而主体在取得土地后再申请政府批准项目。而这又意味着,土地审批置于项目审批之前。显然,三者之间的衔接无论如何安排都会存在问题。为解决这个问题,在现实操作中,有些地方,将取得土地作为项目审批生效的要件,如果不能竞价取得土地,项目及其用地审批就失效;而大多数地方,则是通过政府部门之间相互协调、默契配合来解决三者之间的关系。

上述审批的复杂性,既决定了政府在土地一级市场的参与和主宰的程度很高,也决定了现实中出让行为并不单纯是一个私法行为。因此,如何“淳化”土地使用权出让,仍然需要进行探索。


责任编辑:王秀钦
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