(二)区分政府的市场行为和公共职能行为。

现阶段、中国房地产市场最大的问题，是政府的公共服务功能缺失而产业发展功能过度。地方政府在弱化公共服务功能的同时，反而把土地经营、土地增值作为增加政府收入的主要渠道。这也直接导致了房地产调控在所难免的失败。之所以出现这样的现象，一个非常重要的背景是，各地政府仍然担负着发展经济的重任，各地的经济发展或GDP仍然是政府绩效考核的主要指标。因此，从土地市场收益到地方经济发展，各地政府均沉陷于房地产市场之中。要实现所谓政府淡出房地产市场，或者说政府不再成为房地产市场利益主体，在短时间内是难以做到的。因此，我们只能寄希望于政府担当好两种角色，一种是房地产市场的利益主体，另一种是保障性住房的供给者。

党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。国务院2007年发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该意见把解决城市(包括县城，下同)低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，更作为政府公共服务的一项重要职责。近年来，政府已经将经济适用住房和廉租住房建设作为主要任务。但是，保障性住房和商品房是两个不同性质和类型的房屋，其土地供应(取得)、投资主体、开发建设主体、租售对象、价格等均应有所不同。显然这要求政府区分在商品房市场中的角色和保障性住房供给中的角色：在商品房市场，政府可以作为一个经济人(或利益主体)；而在保障性住房供应中，政府只能作为一个公共产品或服务的提供者(公益主体)。角色定位不同，直接决定政府行为性质、行为规则不同。现在很重要的一点是，政府应当将两类房屋的建设、供应分开，将商品房建设完全定位于商业或经营模式(亦即狭义的房地产开发)，并将之作为众多产业之一进行管理和发展；而对于保障性住房则定位为非营利性的，其开发建设应当由政府支付(纳入公共福利开支范畴)。现在最要紧的任务是，政府应当建立和培植独立于商品房开发的经济适用住房和廉租住房建设体系，建立系统化、规范化的管理制度，增加市场供给，给房地产市场的发展创造良好的环境。

(三)区分政府的市场行为和市场监管行为。

如前所述，政府既是房地产市场的参与者，又是房地产市场的调控者，这两种角色存在着一定的冲突。许多业界人士都提出了解决这一问题的建议，笔者认为，我国土地权属制度和政府在经济发展中的强势地位，决定了政府不可能完全退出房地产市场。政府本身或者通过政府直接控制的企业，在相当长一段时期一直是房地产市场的中坚力量。在这样的背景下，我们只能希望政府尽可能站在中立的立场上，制定规则或政策，实施监督和管理。

政府在房地产市场中，如何在制定规则或政策时保持中立？笔者认为，最关键的是要将政府利益置之度外，将地方经济利益或影响置之度外。要改变即有的考核标准，政府官员不以地方经济发展作为唯一重要的考核标准，要同时将公共住房保障制度的落实情况列入地方政府的政绩考核体系中。显然这不是房地产行业管理本身的问题，而是整个社会经济发展模式和政府管理体制的问题。