140年前的1871年，法国无产阶级在巴黎英勇地举行起义，建立了人类历史上第一个工人阶级政权，也即是世界上第一个社会主义国家。巴黎公社的创举，得到了马克思的热情称赞。在《法兰西内战》一书中，马克思以非凡、透彻的洞察力指出，巴黎公社“是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”［1］今天，重读《法兰西内战》，我们强烈地感受到，当年巴黎公社建立的社会主义国家，无论是这个政权的崭新的性质特征，还是它建构的政府部门规模，都对当下我国的行政体制改革，闪耀着光辉的启示。

一、巴黎公社建立的是“服务型政府”

马克思在分析巴黎公社的国家性质时首先指出，“帝国的直接对立物就是公社。巴黎无产阶级在宣布二月革命时所呼喊的‘社会共和国’口号，的确是但也仅仅是表现出这样一种模糊的意向，即要求建立一个不但取代阶级统治的君主制形式、而且取代阶级统治本身的共和国。公社正是这个共和国的毫不含糊的形式。”［2］这就说明，巴黎公社绝不像资产阶级的共和国以及以往所有的实行君主制的剥削阶级国家那样，是为少数人效劳的政权，而是为千千万万人民服务的“社会共和国”。作为体现着为千千万万人民服务的“社会共和国”的本质特征，巴黎公社建立的是正是“服务型政府”。

巴黎公社建立的服务型政府，代表无产阶级和人民大众的利益，勤勤恳恳地进行着经济、政治、文化和社会管理的服务。仅以经济服务为例，巴黎公社担负着组织经济、发展生产的职能。革命时期，一些厂主逃跑，一大批作坊和工厂纷纷关闭，给劳动人民的生活造成严重的危害。巴黎公社执行的最主要的经济政策，就是断然接管了逃亡资本家的工厂，把它交给工人生产协作社负责管理，组织生产。公社拟定了将工人生产协作社合并成一个总社的计划。公社还成立了专门委员会、对任何运输和军需生产实行监督。在公社的领导下，有些工厂实行了民主选举厂长和工长，形成工厂管理委员会。例如，巴黎卢佛军械厂的章程规定，工厂由对公社负责的代表进行领导；车间主任任和厂长均由工人大会选出；他们必须组织、分配好工厂的生产；工人代表组成的监督委员会，有权了解厂内和对外的一切事务。在革命后迅速到来的恢复生产和发展生产的形势下，代表工人阶级意志和利益的生产管理人员就迅速地涌现和成长起来。由此可见，巴黎公社的经济政策是，政府进行经济服务而不代替经济活动本身。政府在经济上并没有把企业直接交由国家管理，而是采取合作制生产的方式，将逃亡资本家的企业交给工人联合体，由他们自行决定日常生产经营和偿付资本家的赎买金额。政府并不直接干预企业的生产活动。为此，马克思称之为，这是“自由的联合劳动的形式和社会的生产资料”［3］。在政府的指导下，人民“是想要把现在主要用作奴役和剥削劳动的手段的生产资料、土地和资本完全变成自由的和联合的劳动的工具，从而使个人所有制成为现实。”［4］而提供这样服务的政府，是一个“走向属于人民、由人民掌权的政府”［5］。

巴黎公社关于服务型政府的实践，对于今天我国的行政体制改革有着重大的启示。2004年2月21日，温总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的报告中，第一次提出要把“建设服务型政府”作为我国行政体制改革的根本方向。温家宝总理在讲话中强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能”。公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”按照巴黎公社开辟的道路，加快建设社会主义国家的服务型政府，这已经成为我国行政体制改革的目标和任务。

二、巴黎公社建构的是“大部制”体制

1871年?3月28日巴黎公社诞生后，同时成立的公社委员会，成为巴黎公社的最高权力机构。公社委员会代替了旧的国会和官僚机构，统一负责公社的所有事务。公社委员会下设执行委员会、治安委员会、财政委员会、劳动与交换委员会、教育委员会、军事委员会、司法委员会、对外联络委员会、粮食委员会和社会服务委员会等10个委员会共64名委员。各个委员会主席由公社委员会成员兼任，并吸收5～8名工人和其他劳动人民参加。公社委员会经常派遣特派员检查和监督司法部门、邮电局、铁路管理局、造币厂等重要部门的工作。公社委员会废除了常备军，代之以全民武装国民自卫军。它还取消了旧警察，由武装的人民维持公共秩序。公社委员会是中央集权式的和自治的权力机构，是保护人民，镇压资产阶级反抗和对付外来侵略的无产阶级专政的工具。

显而易见，巴黎公社所建构的政府体制，是十分精炼的、综合的、高效率的“大部门制”体制。马克思把它称之为“公社体制”。他说，“公社体制会把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体。仅此一举就会把法国的复兴推动起来。”［6］之所以能够建构这样的“大部门”体制，在马克思看来，是因为作为工人阶级政府的新型国家与过去一切剥削阶级旧国家相比，具有根本的区别。旧国家是少数人对大多数人的统治，新国家是大多数人对少数人的统治。剥削阶级的旧国家保持着庞大的国家机器和官吏队伍，而无产阶级的新国家机构十分精干，建构的可以是“大部制”的政府机构，公职人员也甚为稀少。马克思指出，在无产阶级国家中，留待中央政府履行的只是“为数不多但很重要的职能”［7］，“国家的职能将只限于几项符合于普遍性、全国性目的的职能。”［8］这“为数不多”的和“限于几项”的职能，说明了无产阶级的国家机关是“大部门制”的精干体制。建构“大部门制”，即“大部制”的精干的政府机构规模和干部人员编制，是巴黎公社政府机构建设的基本思想。

巴黎公社的“大部制”体制，也是建立中央统一领导与地方的事情由地方管理的体制。巴黎公社作为无产阶级的国家政权组织，并不事事包揽地方事务。公社划清了中央和地方的职责，中央的责任是提出事关全国的大政方针，地方的事务则由地方自主管理，实行“地方自治”。马克思指出，“公社体制是把农村的生产者置于他们所在地区中心城市的精神指导之下，使他们在中心城市有工人作为他们利益的天然代表者。公社的存在本身自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来牵制现在已被取代的国家政权的东西了。”［9］公社实行的“地方自治”并不排斥中央的集中。在公社“大部制”体制下，集中与自治不是对立的、对抗的，而是相结合、相统一的。正因为无产阶级国家改变了事无巨细，统统由政府机构负责管理的状况，所以，公社完全能够建构起“大部制”体制。

巴黎公社的“大部制”体制，也是工人阶级的政府是“廉价政府”的原则所要求的。马克思赞扬巴黎公社，“实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号，……公社的存在本身就意味着君主制已不复存在。君主制是，至少在欧洲是阶级统治的应有的赘瘤和不可或缺的外衣。公社给共和国奠定了真正民主制度的基础。”［10］马克思之所以提到“廉价政府”的要求，是因为工人阶级政府的存在也是需要以人民的纳税作为国家管理费用的经费开支。恩格斯把纳税看作是国家的经济特征，他说：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”［11］因此，道理很简单，政府机构的规模和公民所要捐税的数量即公民承受的负担成正比。政府机构越是庞杂，官员越多，人民所承受的负担就越重。在这方面，就连资产阶级也有所认识。法国资产阶级启蒙思想家卢梭就曾指出：“随着层次的繁多，行政负担也就愈来愈重：因为首先每个城市都有它自己的行政，这是人民所要负担的；每个州又有它的行政，又是人民所要负担的；再则是每个省，然后是大区政府、巡抚府、总督府；总是愈往上则所必须负担的也就愈大，并且总是由不幸的人民来负担的；最后还有那压垮了一切的最高行政。”［12］历次资产阶级革命虽然都提出了建立“廉价政府”的口号，然而都不能达到这个目的。只有工人阶级的政府才能实现行政机构和编制的“大部制”精干体制，把政府的经费开支压缩到最小程度，实实在在地减轻了人民群众的经济负担。因此，工人阶级的巴黎公社的“大部制”体制，也就实现了“廉价政府”的目标。

毫无疑义，巴黎公社开创的“大部制”政府体制，对于我国的行政体制改革来说，具有现实的指导意义。2008年，在我国政府机构改革的实施方案中，提出了要按照“大部门制”的原则进行机构改革。在2011年十一届全国人大第四次会议通过的《“十二五”规划纲要》中又强调指出，“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”随着“十二五”时期行政体制改革的深化发展，我国“大部制”的政府体制一定能更好地形成。

参考文献

［1］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.59.

［2］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.55.

［3］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.101.

［4］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.59.

［5］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.64.

［6］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.57.58.

［7］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.56.

［8］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.97.

［9］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.

［10］马克思恩格斯选集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.

［11］马克思恩格斯选集第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.171.

［12］ [法]卢梭.社会契约论［M］.何兆武译.北京：商务印书馆，1980.63.

（作者系国家行政学院科研部主任、教授）

来源：行政管理改革