评述话题：如何斩断审批“寻租”利益链

评述由头：近来有舆论认为，行政审批制度改革的效果并不明显，部分高官落马多跟审批权力“寻租”有关，以“红头文件”设置行政审批项目呈明显增加和回流趋势。实际上，以减少项目数量为目的的行政审批制度改革，没有也不可能缩小权力寻租的范围，更遑论清除行政审批过程中的腐败。行政审批制度改革的推进为何如此之难，审批背后到底存在着什么样的利益链条，如何才能斩断它?

审批“寻租”新特点

如今的行政审批“寻租”这一顽疾呈现出以下特点：

一是 “红头文件”设置行政审批项目呈明显增加和回流趋势。虽然在《行政许可法》实施之后，我国对“红头文件”进行过一次全面的清理。但是，在对“红头文件”尚未形成一个有效监督制度之前，一些地方政府通过“红头文件”使得部分被清理的行政审批项目死灰复燃，且这些“红头文件”受到了地方党政权力的庇护，即使在行政诉讼、行政复议中也被认为合法有效。如一些原本已向民营企业开放的产业领域，在不少地方仍然是民营企业无法涉入的“禁区”。

二是行政审批权集中导致集中腐败。由于行政审批中的腐败现象不断被揭开，引发高层制定了一系列反腐败的对策。如审批权向上一级行政机关集中，向少数领导集中。殊不知，这样的行政审批权集中，却容易导致更大的腐败。在行政审批中大案、要案不断被查获，一个单位中主要领导干部“前赴后继”地腐败，在相当程度上可以说是这种对策的恶果。这也应验了“绝对的权力产生绝对的腐败”之真理。

三是收买专家论证意见。在一些需要专家论证的行政审批项目上，行政审批机关与申请方联手收买专家意见，对于收买不成的专家，会找各种借口将他排除在专家组之外。许多建设项目中环境评估报告引发民众强烈抗议，无不与这种腐败有关。这种“联手”腐败严重损害了公共利益和第三人利益，进而也影响社会稳定。

四是透明度、规范化、针对性有待进一步的提高。清理掉的审批项目多是些涉及面窄、与百姓生活相关度低的项目，而涉及面宽、与百姓生活息息相关的项目依然不肯放松管理。

审批项目重新“上岗”背后

《行政许可法》无论从思想观念还是制度设计上，与现代法治理念基本一致。但是，在《行政许可法》实施前后，至少有以下几个事实足见政府对行政审批制度的“偏爱”：通过发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，在依照《行政许可法》规定已经失效的部门规章所设定的行政审批项目中，又恢复实施了其中的500项。通过《关于清理行政审批项目的通知》等规范性文件，创造出了与许可相平行的“审批”、“核准”、“审核”、“备案”等概念。《行政许可法》实施之后，政府利用这些概念将原本应当受《行政许可法》规范的行政行为排除在该法律规范之外，导致当下在行政管理中客观上存在着不受《行政许可法》规范的所谓的“行政审批”。在这类行政行为中，政府拥有相当大的行政裁量权，相关的规定不仅法律位价低，且许多规定是不公开的“红头文件”。

行政审批存在的问题在于：分割部门利益。一些具有管理、经营双重职能的部门，如交通、铁路、民航、银行、保险等，为了维护本部门的垄断利益，不断提升“准入”条件，以排挤竞争对手。民营企业在海洋开发等本已开放的产业领域中遇到的“玻璃门”现象就是一个例证。2010年国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》，从实施情况看，这个文件只不过是民营企业的一个“画饼”而已。地方利益保护。一些地方政府利用“红头文件”设置准运证、准销证等行政审批项目，排挤外地优质产品进入本地。如有的地方规定，购买本地三力机车有限公司生产的摩托车的给予上牌照，购买外地厂家的则不予上牌照。

制度是为人办事用的，原则上是越简单越好。现在所谓的“制度创新”，需要我们警惕一种不好的倾向：巩固和扩大部门利益，或者人为堆砌制度，以为制度越多越好。好的制度是低成本运作的制度。如果一个企业经营者需要花大量的时间与政府打交道，比如说应酬，那就说明我们的制度是有问题的，而不仅仅是一个政府管得太多的问题。虽然自2001年以来行政审批制度改革一波接一波，从公开的报道看，行政审批制度改革也是硕果累累，但是，这些仅仅出于行政机关单方面的“报喜”，却不能否定从个案中暴露出来的“寻租”等事实的大量存在。一些党政领导干部利用手中的行政审批权，以权谋私，权钱交易，这几乎成为每一个走上犯罪道路的领导的基本规律。行政审批改革不能止于取消了多少审批项目，而是应当摒弃承载于行政审批之中的权力观念。

为什么行政审批项目一批又一批取消，但一个又一个静悄悄地重新“上岗”呢?根本原因是“管”字当头的权力观念病灶在现有体制中不断复发。当然，这样的现状与中国政府主导型的改革之间具有相当密切的关系。当政府控制了改革进程之后，一切旨在削减(弱)政府权力的改革方案经常在政府工作的流程中被梗死。政府职能的转变，在相当程度上取决于政府是否肯放弃不适宜市场经济、民主政治发展的各种行政审批。如果政府的职能部门死死守住已有的利益“高地”，并想着法子不断地生出更多的行政审批项目，那么，社会将会渐渐死水一潭，失去活力。

审批“寻租”的实质

行政审批是公权力介入利益分配的过程。基于人的利己本性，每一个利益主体在这个过程中都会展开博弈，以求得自己利益的最大化。如果这种博弈限于法律框架之内，那是一种推动社会进步的力量。但是，正如马克思所说：“如果有 10%的利润，资本就会保证到处被使用;有20%的利润，资本就能活跃起来;有50%的利润，资本就会铤而走险;为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律;有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。”在利益的诱使下，经营者通过行贿等不法手段俘获行政部门中的执权者。行政审批原本是计划经济体制下政府管理经济和资源配置的重要手段，它的诟病主要是权力寻租。在市场经济形成过程中，由于政治体制的严重滞后，即使在《行政许可法》实施之后，政府仍然执“审批”之权不肯松手，并想方设法为其合法化。如在行政许可之外创造出一个“行政审批项目”，以避开《行政许可法》的规范。这种与市场经济内在逻辑格格不入的制度，竟然被不断强化，实在令人费解。公权力的傲慢与狂妄都与之有关。

经过30年的改革之后，利益格局错综复杂的势态已经基本形成，在国家、集体之外，已经形成了许许多多独立的利益主体。这种势态或多或少地改变了今后改革的模式：从原有的“命令与遵从”到“利益交换”。如在行政审批过程中申请人及利害关系人的参与，本质上是一种利益交换的过程。行政审批制度上的漏洞，有时使参与质变成为行政审批机关的一种利益“拍卖”。行政体制改革的滞后，为行政审批中的利益博弈提供了“合法”的空间，而“维稳”的政治正确则进一步强化了行政审批向巩固、扩大行政权力的方向回归。在这两种制度性因素尚未消解之前，依附于行政审批之上的利益博弈就不可能被剥去。假如我们今天面对这两种制度性因素感到无能为力的话，那么尝试一下“公开”或许可以产生柳暗花明的效果。将行政审批的过程以最大限度地公开于公众的监督之下，或许会让寻租者的利益追逐有所收敛。

(作者为浙江大学法学院教授、博导)

责编/徐艳红 美编/石玉