推进结构性减税： 规模界定、对象选择与具体路径

结构上应以增值税作为主要减税对象

结构性减税的对象界定，可以从对我国现实税收收入结构的判断和“十二五”时期的税制改革规划入手。以2011年为例，在当年全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上，来自所得税等其他非流转税税种的收入合计占比不足30%；来自各类企业缴纳的税收收入占比为92.06%，来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。走商品价格通道、由企业法人缴纳，集中揭示了我国现行税制结构以及由此形成的现实税收收入结构的失衡状况。这种严重失衡的税制结构和现实的税收收入结构，不仅在国内经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦，而且在全球经济走入持续震荡的背景下，其弊端也愈益显露。正因如此，“十二五”规划纲要专门写进了如下一段话：“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系。”所以，从优化税制结构和税收收入结构的目标出发，应当进入减税视野的主要是那些走价格通道转嫁、由企业缴纳的间接税或流转税。

进一步看，在现行税制结构下，可归入间接税或称流转税的税种主要有四个：增值税、消费税、营业税和关税。除了关税有其自身特点、同进出口贸易的状况直接相关外，在其余三个税种中，增值税块头儿最大，其收入占比在2011年是全部税收收入的41.1%，消费税和营业税的收入占比分别为8.79%和15.25%。这一格局提醒我们注意三个基本事实：一是增值税在所有流转税中的块头儿最大，牵涉它的减税效应可能是最大化的；二是营业税改征增值税不仅已纳入“十二五”规划并公布了改革试点方案，且试点范围正在由上海向全国推展，营业税终归要被增值税“吃掉”；三是消费税的特殊性质——主要针对奢侈品等征收，主要牵涉高收入群体，围绕它的增减变化历来争论很大。所以，兼顾税制改革的方向和尽可能放大结构性减税效应两重目标，结构性减税的主要对象无疑应当锁定于增值税。

并非巧合，目前正处于试点中的营业税改征增值税（或称增值税扩围）方案，为实施增值税税负的削减搭建了很好的平台：通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域，原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少，从而减轻税负；通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域，因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少，从而减轻原适用营业税的纳税人的税负；通过增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域并适用两档新的较低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降。

增值税“扩围”应与“降率”并进

锁定至少6000亿元的减税规模目标并以增值税作为主要减税对象，其操作的基本路径可做如下选择：

选择之一：进一步加快推进扩大“营改增”试点范围进程。营业税改征增值税或称增值税扩围，既是一项涉及减税规模最大的改革项目，又是以增值税为主要减税对象的改革，故而，“营改增”试点的范围越大，结构性减税的总量和结构效应也就越大。瞄准“营改增”试点范围的扩大目标并采取切实有效的行动加以推进，显然有助于实现落实结构性减税之效。

选择之二：在扩围的同时，相应调低增值税税率。始自1994年的现行增值税税制是专门为制造业量身打造的，将原本基于制造业运行特点而设计的增值税税制“扩围”至服务业，一方面不能不考虑服务业的运行特点并作适应性调整，另一方面也不能不将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接，在两者融为一体的条件下重启制度安排。目前在上海等地实施的以追加6%和11%两档新税率为代表的调整措施，至多能够应付试点的短时之需，并非长远安排，特别是难以保证结构性减税的效果。

所以，着眼于长远，在“扩围”的同时还须立即着手“降率”——从整体上降低增值税的现有税率，使其平均税负水平有实质性下降。根据初步测算，增值税标准税率每下调1个百分点，将减税2000亿元左右。并且，以增值税收入为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加等三项税费，也会随之减少240亿元上下。两者相加，综合减税规模约为2240亿元。照此计算，如将标准税率从目前的17%减少至15%，则其涉及的减税规模有可能达到5000亿元左右。

（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）