从“两会”看中国民主政治

每年全国“两会”召开，不断重复演绎着中国民主发展的春天故事。尽管脚本相同解读各异，但无论何人都会承认“两会”召开是中国政治生活中的一件大事。

“民主就是开会”，这是民国时期一个著名社会活动家的精辟之言。民主包含了民主决策、民主监督、民主管理、民主参与多个层面的含义，但无论哪个层面的民主都必须借由某种形式外化出来。大众传媒的发达，使得社会大众对于“两会”的观察与会议进程几乎完全同步。预备会议、全体会议、代表团会议、小组会议、主席团会议等诸多会议形式借由媒介让社会大众得到直观辨识。审议、选举、表决等程序的展开潜移默化地启蒙公众的民主意识。更为重要的是，无论党和国家领导人还是普通的代表委员，其会议中的言行随时都可能被媒体聚焦或放大。如何在民主的公共性下展现民主的素养，并接受人民的关注与审视，已成为代表、委员必须直面的重要课题。

人民代表大会制度作为根本政治制度，既是中国民主政治的基本原则，又是人民民主的主要形式和主要管道。所谓根本政治制度，其根本意涵是其他一切政治制度皆可由人民代表大会制度推导而出，且能嵌入人大体制之中。比如“一府两院”、军事机关、国家元首都由人大产生，并对人大负责。人大配有质询、罢免、弹劾、特别调查等刚性手段保证上述机关接受人大的规制。在此方面，政协制度并不能完全嵌入人大制度之中，政协既不产生于人大，政协从制度层面亦不能监督人大。反之，人大除了以正式通过的法律要求政协服从且执行自己的意志外，实践上亦从未以决定、决议形式向政协表达自己的主张。“两会”同时召开自上世纪八十年代开始制度化、连续化。其最大好处在于减少民主运营成本，并且智慧地衔接政协与人大的功能，使得政协委员的诉求借助“两会”这个民主的特定时刻，转化为国家机关的决策与运行。

“两会”的代表、委员汇聚起来总共有五千多人，为“两会”提供服务和后勤保障的人员也是十分庞大。绝大多数的代表、委员各自都有着自己的本职工作。根据官方统计，仅在全国人大代表中，党政干部所占比例就在34%左右，如果计算企业、事业单位那些实际纳入党政干部管理系列的官员，则这个比例无疑会高出很多。很多党政官员同时担任全国、省市两级人大代表，更为特殊者是一些地市级的党政主官同时担任全国、省、市三级人大代表。每年岁末年初，他们在地市一级人大开会6天左右，省级人大开会8天左右，在全国人大开会12天左右，可谓高密度、长周期。

事实上，每年“两会”召开时表现活跃并且被媒体特别眷顾的代表、委员有很多都不具有党政干部的身份，角色决定立场的政治规律是未来优化代表、委员结构必须考量的重要因素。随着社会大众民主预期的增长，代表委员的质素、会议的周期与形式、审议表决的规则等均需与时俱进。只有制度精密的点滴之变才能避免狂飙突进式的社会巨变，也才能让人民真切地分享民主带来的红利。

（作者系武汉大学法学院教授）