权力越大越需要最有效的规范

国务院昨日发布《国务院工作规则》，宣示严格遵守宪法和法律，“努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。规则共分11章58条，对我国最高行政机关的组成人员职责、科学民主决策、政务公开等作出系统规范，给政府工作套上了“紧箍咒”。

政府工作千头万绪，它有一个“基础设施”，那就是法治与规则、制度。这就像足球运动，比赛规则已经是不言而喻的。虽然不言而喻，一届大赛启幕时，人们都要重申规则，运动员、裁判员都要宣誓谨遵规则。新一届国务院组建后，李克强总理一直强调依法治国、依宪治国，就是高高举起了“法”的大旗，以法约束政府组成人员。《国务院工作规则》，是对“依法行政”原则的细化。

事实上，《国务院工作规则》是一个“老法”，早在1988年，国务院常务会议就通过了我国第一个《国务院工作规则》。此后历届国务院的“工作规则”，都属于“老树发新枝”。其中一以贯之的东西，就是“依法行政”、“依法治国”的精神。

政府处世，要者无非三端，一是理念，二是方法，三是行动。中国传统政治的特点，是价值理性比较发达，而工具理性发育滞后。士大夫讲道德纲常，而其真正用心着力者其实往往归于“为己”，根本原因就在于，有“道”无“法”，有良苦追求但缺乏制度、规则。

当代中国的一个共识是，权为民所授，权为民所用。以这一共识为逻辑起点，政府必然地是一个服务型政府，如果不去为人民服务，政府就失去了存在的理由。为人民服务，光嘴上说不算数，必须有规则、制度进行约束与规范。

我国提出“依法治国”的战略目标，迄今不过20年时间，规范政府部门权力运行的法律、制度有一些，规范政府及其首长权力的规则还很不够。比如国务院是我国最高行政机关，掌握的权力广且大，但权力的边界、规则供给等，还有很多工作要做。

《国务院工作规则》实际上是国务院自戴的一道“紧箍咒”，它对政府权力进行了一系列限制，防止服务不得其法。这是一个内部规则，但有“紧箍咒”比没有强。现在民众监督意识日益高涨，头上自戴“紧箍咒”，不会仅仅是摆设。

但徒法不足以自行，徒规则也不足以自行，任何规则都需要某种体制的硬件。这就像在运动场上，比赛规则不可能自行约束比赛双方，所有规则不仅需要比赛双方的认可，而且需要裁判执法。同样地，规范政府权力不仅需要规则，而且需要相互制衡的权力架构。它构成权力运行的体制，这样，规则才能被执行，并产生最大的效果。