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环保法修正应善纳民意“开门立法”

www.fjnet.cn?2013-07-24 10:10? 王  琳?来源:广州日报 我来说两句

于上月底在全国人大常委会二读的《环境保护法》修正案草案引发会上会下普遍关注。草案既有“国策入法”等亮点,也有“按日计罚”等举措。不过更吸引眼球的,还是草案将环境公益诉讼主体确定为中华环保联合会一家。这引发了各界人士争相吐槽,有专家更是直截了当地将此条款称为“倒退”。面对毫无弥合迹象的争议,草案未获通过似乎在情理之中。最新的消息是,全国人大官方网站已就该份草案第二次向社会公开征集意见。

近年来,“开门立法”中的意见征集已不新鲜,立法听证也屡有听闻。纵向观察,公民参与立法的渠道是多了,立法博弈的平台也立体化了。这一变化的直接影响,就是法案的通过变得越来越艰难。三读、四读已是常态,八次送审方获通过也不稀奇。对于中国这样一个恰逢社会转型的大国来说,立法的艰难才更合乎逻辑。

环保法修正也是如此。20多年来,环境污染事件频发,法律明显不够用。但在不同的利益群体看来,环保法的“不够”之处也各有不同。有的污染型企业可能会觉得环保执法罚得太重,有的新兴企业可能又觉得环保执法太弱罚得也太轻;行政执法部门可能觉得他们的权力还远远不够,普通民众可能又会觉得其实是对行政执法部门的监督还远远不够。基于过往的立法规程,部门立法突出,立法博弈更多表现为公权力的内部博弈。公开征集民意恰可调动民众积极参与环保事务管理的积极性,让民众通过充分的利益表达,也可校正草案在起草过程中的“部门主义”,进而极大地提高立法的科学性。

但公开征集意见并不会自然带来这样的结果。环保法草案去年也曾公开征集了民意,但“将环保公益诉讼提起权交由一家官办团体垄断”这样的条款,仍让多数围观者大跌眼镜。回顾近年来的公民参与立法,也不乏“热热闹闹开始,冷冷清清结束”的个案。这说明,立法机关光有听取民意的姿态还不够。公民参与立法的最核心环节,还在民意表达为立法所汲取。当然,“民意”是个集合概念。具体到对法案某一条款的意见,不同的利益群体,表现出来的“民意”也会千差万别。这就需要在公开征集民意的基础之上,再建立一个意见汇总、分析、采纳与公布的互动机制。没有互动的征集意见,仍是暗箱操作。除了打击公众参与的信心之外,恐怕也难以起到积极的作用。也只有在征求民意后,认真对待民意,积极回应民意,尊重民意,才能让汲取了民众智慧的立法真正“代表最广大人民群众的利益”。期待立法机关在征集活动结束之后,能够公开具体的民意表达和民意汲取情况。公众参与立法的广度和深度,就在这些互动之中逐渐提升。

王 琳 (海南大学法学院副教授)

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