行诉法大修应直指权力归位

日前，十二届全国人大常委会第六次会议开始审议行政诉讼法修正案草案。这是行政诉讼法实施23年来首次进行修改，本次行政诉讼法修改幅度过半，草案拟增23条修改36条，重点是要解决“立案难、审理难、执行难”的问题。（12月24日《法制晚报》）

实施20余年来，随着权力与权利的交锋更激烈，刑诉法在法律文本和司法实践层面的弊端日益显现，开启大修已是大势所趋。刑诉法历来被称为“民告官法”，这一称谓本身就蕴含了一种朴素正义观——蒙受权力伤害的权利，能够经由司法途径得以救济，从而依法讨回公道。经由司法渠道，权利要得以修复，权力要实现归位，行政权力与司法权力的博弈格局如何，直接决定行政诉讼法在司法实践中的成色。以此而言，如果想通过修改行政诉讼法，破解“民告官”的困境，平衡行政权力与司法权力乃是根本所在。

从媒体报道来看，刑诉法修改草案，对上述问题进行了回应。比如，修改草案规定拒不履行法院判决、裁定，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。此修订将不“民告官”执行难的责任，直接落到行政机关负责人身上，确实大大提升了“拒不执行”的惩戒威慑。但是，这其中蕴含的某种悖论仍显而易见——当地方司法在事权、财权上都受制于地方政府时，严惩执行难的新规，恐怕同样会遭遇“执行难”。

因此，除了在法律文本上进一步匡正行政权力与司法权力的博弈格局，司法改革的同步进行显得尤为重要。

十八届三中全会提“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这应当迅速提上实践层面。此次修改草案中增加了“高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，应该说也算是某种呼应。而鉴于地方行政权力对于司法审判的干预惯性，以公开倒逼司法干扰的排除，行诉案件的司法公开程度和步伐，也务必加快。

客观而言，此次行诉法大修，主要侧重于在行诉法适应范围上的扩容。比如，将行政机关侵犯农村土地承包经营权、行政机关违法集资等纳入受案范围等，都直接回应了社会热点议题。而从源头上规范政府行为的“加法”，仍有较大空间。一个重要标志是，这些年由红头文件等抽象行政行为引发的对于公民权益的伤害现象，乃是行诉案件的一个重要源头。可以想见，如果能遏制这个乱源，将比对于具体行政行为的诉讼起到事半功倍的效果。然而，此次刑诉法的修改只规定法院可以对于红头文件进行附带审查，而无裁决权力，显然离源头治理还有一定距离。此外，争议数年的行政公益诉讼，仍未纳入到这次修改的议程中去，也与加快破除“民告官”现实困境的期待，尚存落差。

行政诉讼法的设立本身是为规范政府权力，对于遭遇权力伤害的权利提供司法救济。但在现实中，由于行政权力与司法权力的失衡，这一权利救济力量更显式微。在这个意义上，行诉法修改，既要回应不断扩大的行诉事务范围，更要在压缩行政权力抵抗司法制衡的空间上做文章。

而归结到一点，无论是降低公民的诉讼门槛，还是提升司法裁决效力，都应着力于权力归位和矫正的问题。从这个视角出发，行诉法修改“制约权力”的理念将要明晰得多，相关的修改举措也可向公民权利和司法权力做更大的倾斜。