健全城乡一体化体制机制的关键

党的十八届三中全会提出了“健全城乡发展一体化体制机制”的新要求，这对破解“三农”问题，构建城乡一体、和谐共融的现代社会结构意义十分重大。笔者理解，城乡一体化就是不分城市和乡村，每个公民都能公平、自由地享受到交通出行、教育培训、医疗保障、生态环保等公共性福利的过程。

消除城乡二元结构是建立城乡一体化的制度基础。我国是一个农业人口占大多数的国家，二元结构十分突出。“三农”问题始终是我国革命、建设和改革的根本问题，也是困扰我国现代化建设的基本问题。，“三农”问题不解决，现代化建设、民族复兴、中国梦的宏伟目标也无法实现。为消除二元结构，破解“三农”问题，一直以来，我国从制度上致力于推进城乡发展的一体化进程，作出一系列重大部署，成效十分显著。2005年，我国全面取消农业税；2002年党的十六大首次提出了“统筹城乡经济社会发展”的任务要求，2007年党的十七大首次作出“城乡经济社会发展一体化”的部署，要求建立以工促农、以城带乡长效机制；2013年党的十八届三中全会进一步提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

城乡一体化发展的国际经验和有益启示。长期以来，发达国家在加速推进工业化、城市化发展进程中，大力推进城乡一体化发展，成效显著，其基本经验的启示作用十分明显：一是选择了适合国情、农工协调发展的工业化道路。美国的工业化首先是从棉纺织业开始的，到1860年，工厂化生产制度已在各个工业部门占据了支配地位，。农业发展对城市化的促进作用十分明显，一方面为城市化解决了粮食问题，提供了原料和广大的国内市场，另一方面为城市化提供了大量资金积累。美国农业经营的工业化特点促使农业等基础产业发展较快，反过来又刺激了工业发展，农工协调发展促进了城市化较快发展。二是交通基础设施的大大改善有效促进了城乡一体化进程。20世纪初汽车出现后，美国掀起了改善公路运动。高速公路网的建成，大大提高了运输效率，加快了城乡一体化进程。到20世纪90年代初，州际高速公路系统全部完成，使得远离铁路线的乡村很容易到达城市，引起了居住、商业、工业的郊区化，这为农村人口向城镇转移提供了便利。三是健全的社会保障体系有效降低了城市化的门槛。例如德国，在宪法上规定了人的基本权利，没有明显的农工、城乡差别，农民享有城市居民的一切权利，农工差别只是从事行业的差别。只要农民进城工作，按章纳税，纳入社会保障，就成为城市居民。

健全城乡一体化体制机制关键是做到“四个突破”。健全城乡一体化体制机制，构建新型城乡关系，关键是做到四个突破：一要突破城乡分割的二元体制障碍，深化改革，加快户籍、土地、就业、公共服务等综合配套改革步伐，建立完善城乡统一的户籍登记管理制度、土地管理制度、就业管理制度、公共服务制度和行政管理制度，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。二要突破城乡基本公共服务不均等制度约束，加大政府基本公共服务产品有效供给力度，确保城乡居民在公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生等方面获得基本公共服务。三是突破农业转移人口向城市有序流动的制度约束，制定农村人口转移中长期规划，按照自愿、分类、有序的原则，推进农业转移人口市民化进程。四是突破城市转型升级困难的体制约束，推动城市向集约、智能、绿色、低碳、高效、和谐的方向发展，加快城市全面转型和产业升级步伐。

作者系广东省政府发展研究中心宏观处处长、研究员