土地财政审计为分税制改革打前站

从本周开始，全国土地财政将迎来首次比较全面的“摸家底”式的全面审计。据悉，这次耗时两个月的专项审计由国务院牵头，审计范围一直下伸到县级，主要针对2008年到2013年这五年内的土地管理和利用情况，涉及财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。

土地财政之所以能够长期保持火热，以至成为一个焦点话题，关键在于它是利用政府对社会经济所具有的强大的支配权、干预权所形成并壮大的，而这种在权力作用之下所产生的现象背后，存在着权力的“寻租”空间。因此，在目前反腐力度持续不减的背景之下，国务院对土地财政所展开的审计，很容易让民众产生通过审计揭露出“苍蝇”甚至“老虎”的想象。毫无疑问，清查各地土地领域所存在的权力“寻租”和腐败现象，是此次土地审计的一个重要内容。但是，如果把审计理解为仅仅是国家展开的一次“拍苍蝇”、“打老虎”行动，显然又是低估了此次审计的意义。

土地财政，是舆论对地方政府将卖地作为壮大其财政资金规模的一个重要手段的概括，它所承载的内容比较丰富，也比较沉重。土地财政在最近几年愈演愈烈，对我国的社会经济产生了重大影响。一方面，地方政府对土地财政的需求迅速推高了房价，倒逼中央政府展开了被称为“史上最猛”的房地产调控；另一方面，在土地财政开始出现收缩的时候，地方债的“异军突起”又给地方财政的平稳运行增加了新的不确定因素。

因此，通过对土地财政的“摸家底”，对土地财政的形成原因和其对社会经济运行带来的不良影响，为下一步的改革寻找到合理有效的切入点，应该是此次审计最重要的目标。

地方政府之所以对卖地有很高的积极性，从表面上看是房地产市场建立后，地方政府将其作为拉动地方经济增长的一个工具来使用，以至通过不断的卖地来推动房地产市场的发展。

但除此之外，还有一个同样重要的原因是在20年前的分税制出台以后，央地两级政府的财政资金统一由中央分配，在这20年中，地方政府的事权不断扩大，但其财政资金分配比例却未能相应提高，导致日益窘迫。在这种情况下，中央政府对地方政府的土地财政事实上采取了默认的态度，允许地方政府通过卖地来弥补其财政资金的不足，在土地财政高峰时期，有的地方政府通过土地财政得到的收入居然能够达到政府所有财税收入的一半。而在前几年的房地产调控中，出台的调控政策尽管很严厉，却始终未曾触及土地财政制度，这也是调控长久未收到效果的一个根本原因。

因此，要解决土地财政的根本问题，关键在于对目前的分税制进行改革，建立起地方政府的财权与事权相匹配的制度，为地方政府摆脱对土地财政的过度依赖提供条件。最近两年，中央政府也已经看到了土地财政的问题，并且开始允许地方政府通过发行地方债来解决这个问题。但是，地方政府发行地方债，需要有刚性的债务偿还机制来做保证，因此它并不是解决这个问题的上佳方案。最为重要的还是进行分税制改革。今年6月，国务院常务会议已经通过了《深化财税体制改革总体方案》，我认为，在这个重要时刻，对土地财政进行全面审计，为分税制改革提供基础性条件，是十分重要的一个步骤。只有把这个“前站性”工作做好了，通过审计不仅揭露出寄生于土地财政的腐败官员，还应对这种制度所产生的后果建立起深切的共识，分税制改革才能够顺畅地推进。