“动”规划的权力应交给同级人大

【无论设置怎样的专业审议和行政审查程序，修改规划都应该有一条硬杠杠，那就是要经同级人大会议审查和通过。】

《广州市城乡规划条例（草案）》日前进入三审阶段，为防止出现“一届政府一规划”的现象，三审稿增加了一项规定：经依法批准的城乡规划不得擅自修改，只有在四种情形下才可以改规划。尽管已是三审，争议仍较大，数名广州市人大常委会组成人员认为，应进一步限制行政首长在规划调整上的权力，重大规划调整要经市政府常务会议同意。（8月27日《南方都市报》）

通过地方立法来制约本级政府的行政权力，以确保依法批准的城乡规划不被行政权力捏成橡皮泥，体现了依法行政的进步。然而，通观仍存争议的广州城乡规划条例草案，既有进步的一面，也有局限的一面——进步体现在权力制衡的努力，经由立法实践和持续争议得以实现；局限表现为，规划“有限”调整的程序与审查权尚不完善，也没有置于更尊重民意的框架中。

广州拟规定可以“动”规划的四种情形，一是上层次的城乡规划修改对下层次城乡规划的功能与布局产生重大影响；二是因国家、省、市重大工程建设确需修改规划；三是在实施城市建设中发现有明显缺陷；四是法律、法规规定的其他情形。

直观来看，明确列出可以“动”规划的情形清单，并限定得如此“严苛”，似乎可以遏制“一届政府一规划”。但是，这四种情形也隐约给行政权力留下了可以腾挪的空间。众所周知，“一把手工程”往往会是重点工程，这就给因“一把手”倡导某项工程而修改规划，留下了可能。再如，“实施城市建设中发现有明显缺陷”可以修改规划，这缺陷由谁来界定？是专业的第三方评估结构，还是市民意见，抑或是行政评估？如果行政权力可以评定缺陷，那么就相当于可以此为“由头”来修改规划。

城乡规划也应与时俱进，不是一成不变的，也不是不能修改。但正如有专家指出的：科学和民主是规划的两只手，一只手是科学的规划，另一只手是民主的程序，只有用好这两只手才能减少政府随意规划的现象。换句话说，如果将城乡规划比作是一辆拉动城乡发展的车，那么科学与民主就是两个支撑和驱动这辆车的轮子。所以，依法批准的城乡规划修改起来，既要注重科学性，更要纳入民主程序。

从这个意义上讲，对修改规划无论设置怎样的专业审议和行政审查程序，其中都应该有一条硬杠杠，只有经由同级人大会议审查和通过，才可以进入批准程序；未经人大审查和通过的，不予批准。事实上，于去年5月实施的《广东省城乡规划条例》已经明确了这一点，城市、县、镇政府编制近期建设规划，经本级人大审议同意后，再行报备；依法需要修改规划的，依照规划编制和审批的程序执行。也就是说，无论编制还是修改规划，都需人大审议。有鉴于此，人大审议和通过，应该被置入规划修改的法定环节，以避免规划调整的随意性。“一届政府一规划”的现象在各地时有发生，所以，将规划修改纳入同级人大的审议范畴，具有普遍价值。