地方债务合法化要防范财政赤字

【预算法允许地方政府编制赤字预算的同时,应当要求地方政府特别说明编制赤字预算的发展规划依据。】

施行20年来首次修改的预算法8月31日获全国人大常委会通过,地方举债明渠引水、严控风险成为一大亮点。从法律层面明确地方举债主体、用途、方式及风险监控原则,不仅对当下化解地方融资路径庞杂、债务规模较高、集中偿付压力较大等风险有积极意义,而且还为未来更好地发债、用债、还债、管债奠定了制度性基础(9月1日《中国证券报》)。

我国预算法长期坚持收支平衡的原则,不允许地方政府自身发行债券。确有需要可以由中央政府代为发行债券。这项规定的目的是要求地方政府量入为出,合理编制地方政府的预算,防止出现大规模的财政赤字。

但是,这项规定在执行的过程中逐渐出现了问题。一些地方政府在制定中长期规划的时候,既要考虑地方政府的财政收入,同时又要考虑经济发展规划的前瞻性,因此,不得不以间接的方式筹措资金来加快地方经济建设。现在有的地方政府设立信托投资公司、地方商业银行或者其他金融机构千方百计地拓展自己的融资渠道;有的地方政府设立国有企业通过包装上市的方式,在资本市场筹措资金;还有一些地方政府鼓励企业通过相互担保,从国有商业银行获取贷款,支持地方政府基础设施建设。国家审计署曾经对地方政府债务进行专项审计,审计结果令人不容乐观。

与其默许某些地方政府以间接的方式筹措资金,不如修改预算法,允许地方政府在条件许可的情况下发行债券,这样做可以把各种隐形债务变成地方政府的直接债务,从而避免出现金融风险。这样做还可以调动地方政府的积极性,从而促使地方政府加快经济发展和基础设施建设。

当然,允许地方政府发行债券,可能会出现普遍性的地方财政赤字问题,这对于地方经济的健康发展不是一件好事。正因为如此,全国人大常委会审议预算法修正案的时候,为地方政府发行债券设置了一系列前提条件,明确规定地方政府的财政收支不平衡现象必须在一定期限内解决。换句话说,预算法把当年的财政预算收支平衡原则,变为一定期限财政预算收支平衡原则。在规定的期限内,地方政府必须做到财政收支平衡。之所以作出这样的规定,既是为了防止地方政府年终突击花钱,同时又是为了防止地方政府在财政预算赤字的问题上新官不理旧账,出现财政赤字滚雪球现象。

不过,这样的规定仍然可能存在问题。众所周知,我国地方政府实行周期性选举,如果本届政府任期届满,留下财政赤字,那么,下届政府是否必须在规定的期限内确保收支平衡呢?换句话说,我国预算法所规定的地方政府财政收支平衡原则,是否能够与地方政府选举有效衔接?从理论上来说,地方政府换届选举不影响预算法的执行,地方政府换届选举之后新一届政府必须按照我国预算法的规定,实现地方政府财政预算收支的平衡。但是,从以往的经验看,修改后的预算法这样规定非但不会实现收支平衡,反而有可能会出现政府在任期内突击花钱的现象。政府编制财政预算的时候,很可能会采取“韩信点兵——多多益善”的原则,在本届任期内突击花钱,只要不越过预算法规定的收支平衡期限,那么,就会增加财政赤字,从而使本届任期内资金充裕,经济发展速度加快。

因此,笔者建议,预算法允许地方政府编制赤字预算的同时,还可以另行规定要求地方政府特别说明编制赤字预算的发展规划依据,需要提供法定期限内实现财政预算平衡的方案,防止地方政府财政预算成为脱缰的野马,一发而不可收拾。

当然,要想从根本上解决地方财政预算赤字问题,还必须充分发挥人民代表大会的作用,让地方人大充分行使对地方政府的监督权。通过常态监督和预算专项监督,确保地方政府制定符合本地情况的发展规划,并且在能确保地方财政预算收支平衡的前提下,适当编列财政预算赤字。