错误指示须担责可防执法干扰

【公众对环境恶化的现状极为不满，很容易把怨气撒向具体的行政执法部门，在行政问责的实务中，一旦出现了重大环境污染事件，环保部门首当其冲被当作替罪羊。】

9月23日，环保部发布《环境监察稽查办法》提到，因执行上级环境保护行政主管部门不当或错误的指示、批复，致使行政执法行为违法或者不当的，由作出指示、批复的上级环境保护行政主管部门承担责任。环境保护部自2010年起，在全国范围内启动环境监察稽查试点工作，并发现各地在环境执法中各种不规范问题（9月24日《京华时报》）。

一起公正而严肃的行政执法，不但可以对环保违法行为依法给予惩治，以彰显法律的尊严和权威，还可以对其他类似行为形成震慑，以达到惩一儆百的效果。然而现实中，环境问题层出不穷，“在眼皮底下的违法”不乏其例，其间除了将违法企业视为“衣食父母”的权力寻租之外，还囿于各种各样因素的干扰，比如办理各种人情案、关系案，还有上级不当指示、批复导致执法不公和执法不力，形成事实上的纵容等。

按照既有的行政责任追溯体系，究下不究上似乎已成惯例，因指示或者批复错误导致的徇私枉法或者执法不公，其后果往往由承办的人员或者单位所承担，几乎不溯及发出指令的上级。正是“指令错误不担责”的问责体系，给权力干扰环保执法预留了空间，上级指示和批复中掺杂了太多的个人因素，甚至为个人干预办案创造了条件。执法办案受到的干扰太大，环保执法无以做到独立性，执法人员的积极性受到打击。以至于有人感叹：“执法难，难于上青天。”一些地方环境污染严重，地方环保部门无所作为，其背后的执法生态很值得审视。

公众对环境恶化的现状不满，很容易把怨气撒向具体的行政执法部门，在行政问责的实务中，一旦出现了重大环境污染事件，环保部门首当其冲被当作替罪羊。然而，环保执法的环境如何，有没有独立性却很少得到关注。由于环境执法的法治不彰，受干扰的因素太多，使得既有的环境执法机构无以发挥更大的作用，大量的环境违法行为被迁就纵容，也就导致了生态环境的进一步恶化。更重要的是，在生态环境让位于经济利益的指导思想下，大量的上级干预和指示，直接束缚了环保执法者的手脚，结果执法者反倒沦为污染企业的保护者。

行政执法面临的这种尴尬状况，在其他行政执法中同样大量存在，比如食品安全、安全生产等领域，最后的结果就是导致安全事件高发，社会付出了沉痛的代价。鉴于此，才有了行政执法体系条块分割的体制之争，也才有了环境部门要实行垂直管理的改革构想。解决问题的根本则在于，如何明确责任权利，如何做到权责对等，让发出错误指令者承担应有的连带责任，让每一种行政行为都要承担应有的风险，这既是基本的权责要求，也是避免执法干扰和以权压法的必然选择。

从某种意义上讲，错误指示须担责不过是还原了某种常识，属于现代政治伦理的基本表现。尽管如此，这样的规定依然具有极为重要的现实意义，不仅对于环保执法具有标志性意义，对于其他行政执法也具有借鉴价值。