完善“管法的法”拓展改革空间

十二届全国人大三次会议昨天听取立法法修正案草案的说明。去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，修改条款占1/3。本次全国人大会议将对草案进行三审，这也是十二届全国人大两年来首次在代表大会层面审议一部法律草案。开征新税须由全国人大制定法律、地方规章不得减损公民权利等，成为本次修改的亮点。

立法权直接体现国家权力

我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。宪法和法律赋予了全国人大和地方各级人大多种权力，包括制定法律的权力、监督“一府两院”的权力、决定重要人事任免和重大事项的权力等，其中立法权是至关重要的一项权力，直接体现了人大作为国家权力机关所执掌的国家权力。

立法法作为一部规范所有法律的法律，被称为“管法的法”、“小宪法”，在现行法律框架中具有突出的重要地位。本次全国人大会议审议立法法修正案草案，旨在修正、完善一部与立法权密切相关的法律，是最高国家权力机关“为立法权行使立法权”，在全国人大的立法活动中具有特殊而重要的意义。

狭义的立法是指全国人大制定法律和地方人大制定地方性法规（自治条例和单行条例），广义的立法还包括行政机关制定行政法规、国务院部门规章和地方政府规章，其中由人大机关制定法律、地方性法规，是最典型、最核心的立法行为，人大机关必须理直气壮、不折不扣地行使这一权力，才不至于辜负和辱没宪法法律赋予的立法权。本次立法法修正案草案涉及的税收立法权问题，就十分鲜明地凸显了人大“守住”立法权的重要价值

去年底至今年初，成品油消费税连续多次上涨，公众质疑财政部调整燃油税太“任性”。然而财政部倍感“委屈”，辩称调整燃油税乃是有法可依——1985年全国人大及其常委会将税收立法权授予国务院，相关部门可根据国务院出台的暂行条例征税，2009年1月1日开始施行的《消费税暂行条例》规定，成品油消费税调整由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后实施。燃油税调整引发争议的关键，就在于调整税收作为一种税收立法权，到底是属于行政机关（国务院），还是属于立法机关（全国人大）。按照税收法定的原则，这种权力当然属于立法机关，但由于1985年全国人大及其常委会已将这一权力授予国务院，这一权力事实上就成为行政机关的权力，于是，财政部调整燃油税尽管显得太“任性”，严格说来并没有违法。

本次立法法修正案草案将税收的专属立法权单列，规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。这一规定明确，税收立法权作为一项国家权力，属于作为最高国家权力机关的全国人大，意味着全国人大将收回30年前被“转让”出去的税收立法权，这对行政机关和政府职能部门调整税收太“任性”的现象，将形成严格有效的遏制。