焦点争议：行政强制设定权“口子开不开”

三次审议中，行政强制措施的设定权都是争议焦点。争议在于：“行政强制措施”是否应赋予行政法规和地方性法规部分设定权？记者了解到，观点大致有三种：一种观点认为，设定权应该统一由全国人大来行使、由法律来规定，不该赋予其他机构设定权；另一种观点认为，全国人大尚未制定法律的，部分设定权可以赋予国务院由行政法规来规定，即“权力收归中央行使”；第三种观点认为，尚未制定法律的，行政法规、地方性法规都可以行使一部分设定权，但是要予以限制。可以看出，立法机关和行政机关，中央和地方，学界和实务各因不同视角而有不同观点。

草案一审稿规定：行政强制由法律设定；尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定……行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定……行政强制措施。

2005年12月，草案一审时，任茂东等常委会委员对此提出异议，认为草案这一规定，给部门和地方设定行政强制权“开了两个大口子”。以乌日图为代表的多位委员均认为，不应该赋予地方性法规设定行政强制执行的权力，全国人大应当收回行政强制的设定权，由法律予以设定，暂时做不到的，可以由国务院制定行政法规来设定。

列席那次常委会会议的天津市人大常委会主任房凤友持有不同观点，他表示，在一定的条件下，允许行政法规和地方性法规对行政强制方式作出新的设定可能更为有利。

不过，草案二审稿、三审稿对此没有太大变动，依然赋予了行政法规、地方性法规一定的行政强制措施设定权。

2007年10月，草案二审期间，应松年、马怀德、胡建淼等专家再次表示，二审稿赋予行政法规的设定权过大；郑功成等委员表示不赞同地方性法规设立行政强制措施。但是，反对的声音也很明确，来自国务院法制办的赵振华建议，增加行政法规对冻结存款、汇款的设定权；来自上海人大的丁伟、山东省政府法制办的高存山等人则建议，赋予地方立法更大的设定权。

争议持续到今年8月草案三审期间。“行政强制权应当‘高设’，主要由法律设定。”十一届全国人大常委会第十次会议分组审议草案时，朱启等委员认为，行政强制权的设定应该收归中央一级，而不应该下放到地方。陈斯喜委员提醒说，赋予行政法规、地方性法规行政强制权“要有严格的限制”。

“制定行政强制措施应该慎之又慎，在立法过程中，应尽量收窄采取行政强制措施的范围，尽量减弱采取行政强制措施的力度。”十一届全国人大常委会副委员长周铁农的表态，让我们对这部法律的出台充满期待。

链接：三审稿亮点条文

【1】草案三审稿规定，“行政强制措施权不得委托”；“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施”。这将规范行政强制措施执法主体，“协警”、“协管员”以及一些行使行政管理职能的组织，将丧失主体资格。

【2】草案三审稿对实施行政强制措施的条件，作了“例外”规定：“违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。”这都为“流动小摊贩”的生存带来了空间。

【3】草案三审稿规定，除情况紧急或当事人同意外，“行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定”。