大事件之六：建立健全了人大工作制度

人民网：人大工作制度主要指那些制度？

程湘清：人大工作制度包括会期制度、表决制度、立法制度、监督制度、代表制度等，这是人民代表大会制度的重要组成部分。有的人把人民代表大会制度仅仅视为人大及其常委会的制度，这显然是片面的；但把保障人大行使职权的各项工作制度排除在人民代表大会制度之外，则同样是片面的。所以全国人大和地方各级人大在工作制度方面的成绩，应是人民代表大会制度发展完善的一个重要体现。改革开放以来，全国人大及其常委会从实践中总结经验，通过立法逐步建立健全了人大会议制度、立法制度、监督制度、代表制度等制度。地方人大及其常委会在人大工作制度建设方面也作了大量卓有成效的工作，所有省级人大都制定了议事规则和监督条例，绝大多数省级人大常委会制定了关于讨论决定重大事项的地方性法规。这对保障人大工作正常运转、代表和委员依法履行职责具有重要意义。

人民网：过去人代会都什么时间召开？

程湘清：这是会期制度涉及的问题。以前，春天、夏天、秋天、冬天，一年四季都开过人代会。有一年到了11月份才开人代会审议通过当年的计划预算，这还有什么意义？所以那时会期不规范。应该怎么规范？人代会何时开最好？当然1月份最好，但是1月份开会一般做不到，政府的计划预算上不来，会期最好是与财政年度相一致，计划预算在人代会通过之后，便于监督。记得七届人大时，每次人代会往前提十天，一直提到3月初。后来全国人大议事规则规定人代会在第一季度召开。

人民网：表决制度何时开始施行？

程湘清：表决原来都是举手通过，举手不好统计人数，也会给人压力，谁不举手，马上就看见了。表决器是六届全国人大开始使用的。那时，四川有一个科技研究所，给全国人大来了一个函，说研制出表决电子仪器，全国人大免费试用，时任秘书长的王汉斌同志一听说这是好事，很快就安装使用。

人民网：代表制度是怎么样建立起来的？

程湘清：人大代表是国家权力机关的组成人员。当时代表的职责、权利在组织法上有一些规定，但没有专门的法律。1992制定了代表法，对代表的职权、义务，代表在会议期间的工作，代表在闭合期间的活动，代表执行职务的司法保障、时间保障、物质保障等方面，作了全面规定。人民网：法律一般审议多少次才能通过？

程湘清：这属于立法制度中的审议制度。过去法律都是一审就通过了，彭真委员长开始提出实行两审制。八届全国人大又规定实行三审制，之后有些重要的法律都曾经过多次审议，物权法、监督法、烟草专卖法这些法律都是审了很多次才通过的。

人民网：怎样认识建设中国特色的社会主义法律体系对人大制度建设的作用？

程湘清：我国立法制度逐步完善，主要体现在立法法这部重要法律中。立法中一项系统工程是建设中国特色社会主义法律体系，这无疑也是人大制度建设的重要内容。中央要求2010年形成中国特色社会主义法律体系。那么，首先要搞清楚什么是中国特色社会主义法律体系？九届全国人大常委会委员长会议提出要作为专题进行研究。 当时组织了以研究室为主、法工委等单位参加的专门班子经过大量调查研究，日夜肩程，搞了一个上万字的研究报告，突出解决了两个问题：一是法律体系的构成。这就是以宪法为统帅和依据，由部门齐全、结构严整、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所组成，这里的配套法规，包括行政法规、地方性法规及民族自治地方的自治条例和单行条例。二是法律分类。过去法律分类都是讲政治方面的法律、经济方面的法律，科教文卫方面的法律等等，这不科学，应当按照法律调整的对象和方法来分类，这比较符合法律自身的特点和规律。经过反复研究，最后我们把法律分为七个部门，就是宪法和相关法，民商法，行政法、经济法，社会法，刑法，诉讼和非诉讼程序法。这一分类得到法学界和国家机构认同。现在我国不但具有一部好宪法，而且制定了法律二百多项，行法规七百多项，地方性法规八千多项，这是指现行有效的，实际上远远超过这个数量。可以说，中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

人民网：人大监督制度是如何建设的？

程湘清：监督制度的建设经过一个长时期的发展过程。六届全国人大就开始对监督制度进行专题研究。从1987年六届全国人大五次会议开始，每年人代会上代表都强烈要求制定监督法。据统计，从1987年直至2006年代表联名和代表团提出的关于制定监督法的议案就有222件，参与代表4044人次。1988年，全国人大常委会也在工作报告中正式提出监督立法的要求。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出，要建立和完善党内监督和党外监督制度，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。此后，中央政治局常委多次把制定监督法列入工作要点。几届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划。其中七、八、九三届曾经三次组织起草监督法。1993年9月，八届、九届全国人大常委会曾通过了三个单行法律，即《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》、《关于加强中央预算审查监督的决定》、《关于加强经济工作监督的决定》，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案。其后起草出《全国人大和地方各级人大监督法（草案）》，并于2002年8月在九届全国人大常委会第二十九次会议上进行了审议。2006年8月22日上午，十届全国人大常委会第二十三次会议对监督法草案进行第四审后终于通过了这部法律。从正式提出监督立法到监督法出台历经18年。如果从酝酿论证到正式出台，那就可以说是“二十年磨一剑”。

人民网：请介绍一下监督法的主要内容。

程湘清：监督法共九章48条，第一章总纲对监督目的、监督依据、监督对象、监督内容和监督原则作了规定，明确规定人大常委会行使监督权的原则是“四个坚持”：即坚持党的领导和党的基本路线的原则，坚持依法行使职权的原则，坚持民主集中制、集体行使职权的原则，坚持向社会公开的原则。监督法第二、三、四、五、六、七、八章对监督形式、手段和程序作了规定，这是监督法主要的具体的内容。 监督法的出台，标志着人大监督制度从法律上得到比较全面的确认和规范。法律一旦通过，就是神圣的，就必须严格遵守和执行。当然法律也要根据实践经验不断修改完善。党的十七大鲜明提出“让权力在阳光下行使。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的全力机构和运行机制。”我们要按照党中央的要求，在实践中总结成功经验，不断完善人大监督制度。

大事件之七：科学规范人大和党委的关系

人民网：在新的历史时期，怎样进一步加强人大制度建设？怎样正确认识和处理党组织和人大的关系？

程湘清：人大制度建设要解决一个很关键的问题，就是要在当今全面建设小康社会的新的历史时期，把加强党的执政能力建设和更好地发挥国家权力机关的作用结合起来，科学规范党委和人大的关系。按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人大的关系，支持人大依法履行自己的职能，是胡锦涛总书记在人大制度成立50周年大会上的重要讲话中明确提出的。党的十五大提出，要把党的领导、人民当家作主和依法治国三者结合起来。胡锦涛同志进一步提出要把这三者统一于社会主义民主政治建设的实践。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。所谓党的执政方式，主要是指党对国家政权机关首先是对人大的领导方式。科学执政、民主执政、依法执政是我们党的执政理念的很重大发展。具体到人大制度建设就需要解决科学规范党委和人大的关系的问题，进一步加强和改善党对人大制度建设的领导，这是人大制度建设得以健康发展的关键所在。

怎样科学规范党委和人大的关系？怎样把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来？这不仅是重要原则，而且要有具体举措，要切实从理论和实践的结合上解决问题。据我们调查研究，许多地方的党委、人大、政府已经从实践中总结、建立了把党的领导、人民当家作主和依法治国三者相结合的具体做法，甚至规定为具体制度。我在几篇文章（比如为纪念人大成立50周年在《求是》杂志写的《论坚持和完善人民代表大会制度》一文）中都介绍过这些制度和做法。进一步推进人大制度建设，建设社会主义法治国家，任重而道远。我们要不断研究新情况、解决新问题、积累新经验，认真探索和发展把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新形式、新机制、新途经，继续推进人民代表大会制度建设，不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治，坚定不移走中国特色社会主义发展道路。