薄贵利：建设服务型政府的战略与路径

2014-12-12 11:16:48??来源：《国家行政学院学报》责任编辑：郑思楠我来说两句

原标题：薄贵利：建设服务型政府的战略与路径

(国家行政学院，北京100089)

［摘要］在社会主义现代化建设的今天，建设服务型政府具有十分重要的战略意义。建设服务型政府的路径在于：深化体制改革，构建支撑服务型政府的公共行政体制、公共财政体制、公益事业单位管理体制和公共人事管理体制；创新服务型政府决策机制、公共服务供给机制、服务型政府绩效管理机制，改革和完善公共服务监督机制等。

［关键词］服务型政府；战略；路径

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0094-06

［收稿日期］2014-08-27

［基金项目］国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”（09&ZD064），作者为国家社科基金重大项目首席专家，本文参考和引用了部分子课题负责人提供的内容概要

［作者简介］薄贵利，国家行政学院公共管理教研部主任，国家行政学院国家战略研究中心主任，教授，博士生导师

孔子在《易经》中指出：“举而措之天下之民，谓之事业。”建设服务型政府，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是惠及全国人民、福泽子孙后代的大事业，是深化行政体制改革的重要目标。为完成这一事业、实现这一目标，迫切需要从战略高度对建设服务型政府的重大理论与实践问题进行深入系统的研究。惟其如此，才能准确定位建设服务型政府的战略目标和战略重点，科学阐明建设服务型政府的具体路径。

一、建设服务型政府战略：目标与重点

在社会主义现代化建设的今天，建设服务型政府具有十分重要的战略意义。它有助于保障和改善民生，让人民生活得更加幸福、更有尊严；有助于提高居民消费率，扩大内需，使内需成为驱动经济发展的重要引擎；它能够从整体上提高国民素质，为实现经济发展方式的根本转变奠定坚实的人力资源基础；能够为经济社会发展创造良好环境，激发经济社会的内生动力，促进经济社会提质增速和协调发展；能够维护最基本的社会公平正义，为实现国家长治久安奠定更加坚实的政治基础和社会基础。

1 建设服务型政府的战略目标

科学确定战略目标是科学制定和有效实施战略的核心。依据我国现代化建设的总体战略构想，建设服务型政府的战略目标可分为近期目标、中期目标和长远目标。

近期目标是：到2020年，当全面建成小康社会目标和行政体制改革总体目标实现之时，我国应建成符合经济社会发展水平、适应人民群众基本公共需求的服务型政府。在这一阶段，政府履行公共服务职能的主要任务是“保基本”、 “兜底线”、“补短板”、“全覆盖”，使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。中期目标是：到2030年，在初步建成服务型政府的基础上，再经过10年的努力，建成体制机制比较完善、具有较高公共服务能力和水平的服务型政府。在这一阶段，政府履行公共服务职能的重点，应放在提高基本公共服务水平和质量，确保实现基本公共服务均等化等方面。长远目标是：到2050年，当基本实现现代化之时，我国应建成体制机制更加完善、公共服务能力和水平与中等发达国家相当的服务型政府。

为使建设服务型政府的战略目标可操作、可比较、可评估，需要对其进行分解和细化，形成有机统一的目标系统。这一系统包括：（1）服务结果目标，如基本公共服务的覆盖面、基本公共服务的水平度、基本公共服务的质量和效率、基本公共服务的均衡度、基本公共服务的可持续性、公众满意度。（2）服务能力目标，如政府职能转变是否到位、政府组织结构是否优化、政府支出结构是否合理、行政运行机制是否健全。（3）服务流程目标，如服务流程的透明度、民主化、规范性、便利性，等等。

2基本公共服务均等化战略

基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的服务，是与民生密切相关的纯公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。促进基本公共服务均等化是矫正中国发展失衡的需要，是对人类基本权利的保障。促进基本公共服务均等化有助于中国经济的持续健康稳定发展，有助于消除贫困和实现社会和谐。

国家“十二五”规划将基本公共服务制度作为一项公共产品向全民提供，这是政府治理理念的重大转变。党的十八大和十八届三中全会对实现基本公共服务均等化进一步提出明确的要求。当前亟需提高政府治理能力，推动政府从经济建设型转向公共服务型，这是实现基本公共服务均等化的必由之路。为此，（1）以基本公共服务均等化引领政府职能转变。要管好政府“闲不住的手”，将不应由政府承担的事务转移出去，做到“政府的归政府，市场的归市场”，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府在提供公共服务方面的主导作用。（2）建立健全基本公共服务均等化标准体系。根据“十二五”规划对基本公共服务范围的界定，制定完善全国及各省级层次的基本公共服务设施、设备、人员及日常运行标准，并给予相应的财力保障。（3）以基本公共服务均等化为导向改革财政体制，实现财力与事权相匹配，在完善分税制的基础上尽快依法确定各级政府的事权责任，以均等化为旨向完善公共财政体制，从“激励型”财政体制转向“均等化”型财政体制；完善促进基本公共服务能力均等化的财政转移支付体系。（4）完善促进基本公共服务均等化的法律法规体系，尽快出台《基本公共服务均等化法》及相关配套法律法规。

3将党和政府的工作重心转移到社会建设上来

为积极推进服务型政府建设，更好发挥政府在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的作用，切实解决经济建设和社会建设“一条腿长、一条腿短”的问题，迫切需要将党和政府的工作重心转移到社会建设上来。这是建设服务型政府的战略重点之一。

“社会”一般分为“大社会”、“中社会”和“小社会”。我国社会建设滞后不仅仅是“小社会”含义上的社会建设滞后，而是“中社会”含义上的社会建设滞后。因此，必须从“大社会”着眼，从“中社会”着手来谋划和推进社会建设。

所谓从“大社会”着眼，即站在社会主义现代化建设的战略高度来思考、谋划社会建设。所谓从“中社会”着手，其主要内容除了“小社会”含义的社会建设之外，还包括政治建设、文化建设和生态文明建设。（1）积极推进政治建设。核心是发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家。通过积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。为此，应把制度建设摆在突出位置，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在加强社会主义民主建设的同时，大力加强法治建设，进一步增强全社会的法治观念，在国家治理和社会管理中更加注重发挥法治的重要作用，维护国家法制统一、尊严和权威，保证人民依法享有广泛的权利和自由。参见党的十八大报告第五部分。（2）积极推进文化建设，重点是加强社会主义核心价值体系建设，全面提高公民的道德素质和全民族的文明素质，丰富人民精神文化生活，增强文化整体实力和竞争力。与此同时，还必须加强思想文化创新，在借鉴和吸收人类文明成果的基础上，创建适应我国社会主义现代化建设需要的新质态的文化，并用这一文化塑造中华民族的现代人格，为实现社会主义现代化奠定思想文化基础。（3）加强生态文明建设。生态环境是人类社会赖以生存和发展的自然基础。生态环境遭到破坏，人类的生存和发展就会陷入艰难的境地，人的健康、生活质量的提高和可持续发展就会面临巨大的压力和挑战。面对资源环境的严峻形势，必须按照党的十八大报告的要求，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。（4）以保障和改善民生为基础，将社会建设的重点转移到维护社会公平正义上来。在经济社会发展的基础上，通过深化社会体制改革，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度和建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。只有这样，才能激发社会的活力和创造力，使社会活力和创造力成为市场活力的源头活水。

4推进政府治理现代化

建设服务型政府的另一战略重点是推进政府治理现代化。政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进国家治理现代化，必然要求推进政府治理现代化。所谓政府治理现代化，即适应现代化建设的基本趋势和要求，实现民主治理、分权治理、科学治理、依法治理的制度化、规范化、程序化。（1）推进政府治理民主化。政府治理民主化是世界大潮流，是政府治理现代化的本质特征，既包括协商民主，也包括选举民主。协商民主是治事的民主，选举民主是治权的民主。不能治好权，难以治好事。因此，必须从体制改革和机制创新上健全协商民主，做实选举民主, 使人民真正当家作主，使权力真正为民所用。中国通向民主治理之路是：顶层设计，科学规划；改革体制，完善法治；变革文化，重塑人格；开展试点，总结经验；基层启动，逐级上移。（2）推进政府治理分权化。政府治理分权化是政府治理现代化的基础和前提。合理分权能够为民主治理搭建宽广的平台，能够有效防止权力的过分集中和专断，是把权力装入制度笼子里的必要条件。为此，必须调整和优化权力结构，在依法明确政府与市场、政府与社会的权力界线的基础上，依法明确各级政府的职责权限，实现由高度集权管理向合理分权管理转变。（3）推进政府治理科学化。政府治理科学化，从本质上来说，就是政府治理要遵循经济社会发展规律，防止和克服“长官意志”。为此，需要创造良好的环境和条件，改革相关的体制和机制，充分发挥智库的作用，切实提高智库的质量和效能，畅通决策外脑与决策主脑的沟通渠道。（4）推进政府治理法治化。政府治理法治化是政府治理现代化的重要保障，它要求政府严格依法履行职能，依法行使权力，依法规范行为，自觉接受违宪违法的审查监督。如果政府出现违宪违法、侵权和不作为行为，政府及其相关人员必须承担相应的法律责任。

二、建设服务型政府路径之一：深化体制改革

实现建设服务型政府战略目标的主要路径，是深化行政体制改革，构建与完善的社会主义市场经济体制相适应、与建设社会主义民主政治和法治国家相协调的公共行政体制。所谓公共行政体制，即执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，满足社会公共需求的政府组织体系和管理制度。为构建这一行政体制，需要重点解决以下几个问题。

1 加强政府公共服务职能，合理划分政府间公共服务职责

加强政府公共服务职能，是转变政府职能、建设服务型政府的核心任务。判断政府公共服务职能是否得到加强的标准是：公共服务职能是否上升为政府的主要职能；公共服务部门是否成为政府的主要部门；公共服务支出是否成为政府的主要支出；政府基本公共服务能力是否得到明显提升；政府基本公共服务水平是否满足了人民群众的合理需求。为实现政府职能转变，必须加强行政法治建设，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位，加快推进政企、政资、政事、政社分开，加大对基本公共服务的投入，大力推进以公共服务为主要内容的政府绩效管理，设立公共服务质量奖，强化公共服务问责制。

在加强政府公共服务职能的前提下，科学划分各级政府的公共服务职责，就成为建设服务型政府的一项基础性工作。我国政府间公共服务职责划分还存在着职责同构、某些职责划分不清晰、可操作性差；地方政府财力与公共服务职责不匹配、政府间转移支付不规范不透明等诸多问题。因此，必须按照建设服务型政府的要求，根据不同层级政府的职能定位，细化各级政府的职责分工，建立职责明确、分工合作、法治保障的政府间公共服务责权体系。（1）根据各种公共服务的属性和特点，将政府职责分为中央政府的专属职责、地方政府的专属职责、中央和地方政府的共有职责。中央和省级政府在政策制定与协调方面应承担更大责任，市县和基层政府在直接提供服务方面应承担更大责任。（2）建立事权和支出责任相适应的制度，明确划分各级政府公共服务的支出范围，完善分税制管理体制和政府主体税源，建立科学的财政转移支付制度，为各级政府履行公共服务职责提供财力保障。（3）加快立法进程，依法明确划分各级政府的公共服务职责，提高法律的权威性和可预期性，为各级政府履行公共服务职责提供法律依据和保障。

2加大政府机构改革力度，优化政府组织结构

政府机构是政府职能的载体。转变政府职能、加强政府公共服务职能，必然要求优化政府组织结构，包括合理确定政府规模，适当提高公共服务部门的地位和比重，积极稳妥实施大部门制，最大限度地减少职能重叠和职责交叉，从体制机制上消除政府履职中的推诿扯皮现象。2008年以来，从中央到地方，大部门制改革进展积极，成效明显。但仍然存在一些亟待解决的问题，如：部分领域职责交叉问题依然严重，权责不统一的情况依然存在，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制依然处在艰难探索当中，“条”“块”之间的矛盾依然比较突出，个人发展与机构整合之间的矛盾比较尖锐。这些问题的存在，一方面表明大部门制改革尚不到位，另一方面也表明，大部门制改革不能单兵突进，而必须与其他领域改革，特别是干部人事制度改革协调配套。随着全面深化改革的启动和推进，大部门制改革需要继续深化。在经济管理领域，重点是建立国家经济规划部门与统一的市场监管部门；在政治建设领域，重点是建立综合执法体制；在文化建设领域，需要进一步完善大文化体制；在社会建设领域，主要是建立社会大安全管理体制与完善大社会保障体制；在生态文明建设领域，主要是建立健全国家自然资源资产管理体制与统一的自然资源监管机构，并将大环境保护体制升级为大生态环境保护体制。

3加快推进事业单位改革，完善中国特色公益服务体系

事业单位是我国公共服务的直接提供者，是保障和改善民生、促进经济发展的重要力量。事业单位改革的目标是：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。深化分类改革、健全治理结构、完善监管体制是事业单位改革的三个中心环节。（1）分类推进事业单位改革。按照事业单位的功能，可将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。事业单位分类改革的方向是：经营类转企改制；行政类回归政府；多数公益类保留事业体制。（2）建立健全法人治理结构。“理事会+执行层”是事业单位法人治理的基本模式。应在比较、借鉴公法机构法人治理结构的基础上，以产权与公务两条主线理顺所有者与经营者、公共服务提供者与生产者关系，构建中国特色事业单位法人治理结构的基本框架，形成多种治理模式。（3）完善事业单位监管。政事不分、管办一体是事业单位监管低效的两大体制性根源。实现有效监管必须完善监管体制，一要理顺政事关系，切断政府部门与事业单位直接隶属与利益关系，解决政事不分、部门所有、事业单位行政化等问题。二要协调多个监管主体，通过管办分离理顺出资者、主管者的关系，整合多种监管职能，形成监管合力。

4 全面深化财税体制改革，构建社会主义公共财政体制

建设服务型政府和推进国家治理现代化，必须深化财政体制改革，构建社会主义公共财政体制。公共财政是在市场经济条件下，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中主要社会资源用于履行政府职能和满足社会公共需求的政府行为。经过十几年的财政体制改革，我国已初步建立起社会主义公共财政体制的运行框架。但总体上还没有实现从以经济建设为主的财政体系过渡到以公共服务为主的财政体系。主要表现在：经济建设支出比重下降而总量依然巨大；公共服务支出偏低；政府行政成本增长过快，等等。为全面深化财税体制改革，构建社会主义公共财政体制，（1）以公共服务为取向推进公共财政改革，使财政从经济建设型转向公共服务型，通过保障、改善民生，维护公民合法权益，让人民群众生活得更幸福、更有尊严；（2）以公共服务层次性为依据划分政府事权，注重实现信息对称和激励相容。建立公共服务导向均等化型的财政转移支付制度，调减规范专项转移支付，逐步取消税收返还，规范省级以下转移支付制度，建立健全转移支付监督机制，加快制定《转移支付法》。（3）以公共服务能力提高为旨向改进税收制度，适当扩大地方税权，完善地方税收体系，合理调整税种结构。

5加快构建公共人事制度，提升公务员公共服务能力

建设服务型政府，必须加快干部人事制度改革，构建公共人事制度，切实提高公务员公共服务能力。公务员公共服务能力是公务员履行公共服务职能、为社会提供公共服务所应具备的主观条件，是公务员品德、知识、经验、智能、体能、技能的高度统一与综合体现。在实践中，表现为公务员对岗位职责的胜任程度；在结构上，公务员公共服务能力分为公共精神、职业素养、专业能力三个层次。

改革开放以来，我国公务员公共服务能力有了明显提高，但仍不能适应服务型政府建设的总体要求。如：公共精神比较匮乏，服务意识不强；职业素养不高，责任意识比较淡薄；工作方法简单，服务手段陈旧；专业化程度不高，专业知识和技能比较薄弱。为从体制机制上解决这些问题，必须深化干部人事制度改革，加快构建公共人事制度。（1）构建以体现公共性与公共精神为根本的公共人事管理体制和管理机制。其中，迫切需要改革和完善行政首长负责制，包括改革与完善行政首长产生方式，严格实行行政首长法定任期制，依法明确行政首长的职责权限，加强对行政首长的监督和制约，建立健全统一领导和运行高效的行政领导体制。（2）依据服务型政府建设对公务员公共服务能力的要求，构建以分类为基础的公务员公共服务能力框架，健全以能力为本位的选人用人机制。（3）精官简政、精官减副，实行能力主义管理。为切实解决因官员队伍迅速膨胀而导致的行政成本高、纳税人负担重和管理效率低等问题，必须在转变政府职能、统筹设置机构、改革领导体制、依法明确岗位职责的基础上，精简领导职数，使官员的数量和结构符合科学管理的要求。同时，依据人的能力性质确定其工作性质、依据人的能力大小确定其职位高低、依据人的能力发挥和贡献大小确定其薪酬待遇，实行能力主义管理，做到人尽其才，才尽其用。

三、建设服务型政府路径之二：创新运行机制

实现建设服务型政府战略目标的主要路径，既包括深化体制改革，又包括创新服务型政府运行机制。

1 建立健全服务型政府决策机制

服务型政府决策机制属于公共决策机制。建立服务型政府决策机制的关键，是通过行政决策程序的重理，把公共参与机制嵌入行政决策过程，重构新型官民互动关系和互动方式，推动官民互动从“单向不对称互动”走向“双向对称互动”，从政府“独白”的“官替民决”转向官民“对话”的“官民共决”。为进一步健全服务型政府决策机制，应“以公共参与为原则”，进一步推动行政决策向民众参与开放；政府信息“以公开为原则”，进一步消除行政决策中官民互动的信息不对称；加大向民众放权的力度，以民众参与权制约政府决策权，进一步消除行政决策过程中官民互动的权力不对称。

2建立和完善公共服务合作供给机制

发挥政府供给机制、市场机制和志愿机制的优势，依法明确主体责任，规范政府与其他主体之间的责任关系；加强制度保障建设，建立健全法律体系，切实保障公共服务合作供给中各方的正当权益；完善可操作性的配套制度，进一步细化合作供给公共服务的范围、标准和程序；建立持续性财政保障机制，实行优惠的财税政策及有效的财政补偿政策，建立可持续性财政预算增长机制，探索政府购买公共服务财政专户统筹管理模式，建立政府购买公共服务动态调整机制；改革社会组织管理体制，推进社会组织、企业和公民个人参与公共服务供给；完善市场机制，发挥市场机制的纽带作用，形成多种供给主体既相互分工、公平竞争，又互相补充、密切合作的格局。

3积极推进政务服务中心建设

我国政务服务中心发展迅速，但在进一步发展和完善中面临着诸多制约，如：信息公开不能适应政务服务的发展需要；各地对政务服务中心价值的认识参差不齐；集中审批落实不到位；授权不足现象比较普遍。为切实解决这些问题，必须按照党的十八届三中全会精神，积极推进政务服务中心建设。一是政务服务中心建设必须坚持“公民需求导向”，以“不断优化行政审批”为核心整合相关服务，将各级政务服务中心建设成新型公共服务综合体。二是推进行政审批制度改革的二次设计，全面清理行政审批事项，建立行政审批权力清单制度和审批与服务事项代码库，缩小行政审批的自由裁量权，最终给政府的行政审批权力“打造一个透明的制度笼子”。三是有步骤地推进网上与大厅审批服务一体化，建设网上办事大厅，通过审批服务业务横向一体化和纵向一体化再造，实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。

4构建服务型政府绩效管理体系

构建服务型政府绩效管理体系，首先需要健全和规范服务型政府绩效管理组织领导系统，在县级以上政府设立政府绩效管理委员会，在政府绩效管理委员会之下设立执行机构——政府绩效管理办公室；其次，统一政府绩效管理决策机构和办事机构的名称及隶属关系，依法保障政府绩效管理组织领导系统的相对独立性；第三，改革和完善政府绩效评估机制，完善服务型政府绩效评估主体，引入并高度重视第三方评估，加大服务对象满意度的权重；第四，调整和完善服务型政府绩效评估指标体系，改进和健全服务政府绩效评估程序和方法；第五，改进服务型政府绩效评估结果运用机制，克服以往政府绩效评估结果运用中的重奖轻罚、重物质奖励轻精神奖励以及依据绩效选人用人的偏向，设立公共服务质量奖，以此奖励和激励履行公共服务职责优秀者；第六，对履行公共服务职责不到位和渎职者，依法依纪及时实行行政问责。此外，还要创新服务型政府绩效管理流程，制定服务型政府绩效规划和年度计划，明确和细化服务型政府绩效目标，完善实现目标的保障机制和责任机制，检查督促服务型政府绩效改进计划的落实。

5 改革和完善公共服务监督机制

完善公共服务监督主体，进一步加强各级人民代表大会对政府公共服务履职情况的监督，依托各级政府审计部门，开展重大公共服务类财政支出的绩效审计；完善公共服务监督内容，加强公共服务预算监督、公共服务过程监督、公共服务效果监督；完善公共服务监督方式，加强对公共服务供给进行全方位、多层面、复合型的监督，特别要强化社会监督；完善公共服务责任体系，通过加强公共服务立法，明确各级政府公共服务的法定责任，通过科学的绩效考核，强化各级政府公共服务的行政责任，通过年度考核，强化公务员个人的公共服务责任。