“深层次、宽口径、强实效”的跨部门综合执法

案例介绍：

随着经济社会快速发展，行政管理事务的重叠性和交叉性日趋明显，传统行政执法体制的“分段治理”执法模式难以适应客观形势，不可避免地出现了多头执法、多层执法、推诿执法等问题。党的十八届三中、四中、五中全会多次针对上述问题，明确提出要推进综合行政执法体制改革。按照党中央上述的决策部署，结合并针对区域基层执法工作的特点和难点，福建省平潭综合实验区自2014年8月以来在全国率先试行跨部门、跨领域的综合执法体制改革，推进一系列体制机制改革创新，逐渐形成“深层次、宽口径、强实效”的跨部门综合执法模式。

一、项目背景

平潭县是福建第一、全国第五大岛，也是祖国大陆距台湾本岛最近的区域。2009年7月，福建省委、省政府决定设立福州（平潭）综合实验区，2010年2月升格为福建省平潭综合实验区（以下简称实验区），实验区管委会为省政府派出机构,依法行使设区的市人民政府经济社会管理权限以及国务院、省人民政府赋予的特殊管理权限。2011年11月，国务院批复的《平潭综合实验区总体发展规划》将其定位为两岸交流合作的先行区、体制机制改革创新的示范区等。2014年12月，党中央、国务院决定成立中国（福建）自由贸易区，平潭作为其中一个片区。

实验区成立初期，面对城乡部分群众受利益驱动大量违建抢建的严峻形势，区党工委、管委会决定将全区“两违”综合治理工作作为当地法治环境建设的突破口。2011年6月，区党工委、管委会整合县国土、城建、环保三支执法队伍，组建县综合执法局，形成了综合执法的雏形。随着实验区开放开发的深入推进，不管是两岸交流合作的先行区还是自由贸易实验区，均要求推进行政管理体制机制改革创新试点，构建适应区域发展的综合执法模式。在这样背景下，2014年8月，经省委同意，区党工委、管委会决定在县综合执法局探索运行的基础上，进一步整合安全生产、交通、文化、劳动、农业、水利等领域的行政处罚权，成立区综合执法局，由此拉开了“深层次、宽口径、强实效”的跨部门综合执法改革序幕。

二、项目的难点

（一）综合执法改革涉及执法权重新配置面临制度供给不足

当前行政执法体制改革涉及的领域远远超过城管执法，而且其要“综合”的范围不只限于行政处罚权及其相应行政强制措施权，而应是更为宽泛意义上的行政执法权，即包括行政监督检查权、行政处罚权、行政强制措施权、必要的行政强制执行权等内容。因此，不管是相对集中行政处罚权制度还是相对集中行政强制措施权制度，都无法真正满足平潭正在推进的“跨部门综合执法改革”模式的需求。

（二）与上级主管部门之间存在沟通渠道不顺畅

平潭综合执法是目前福建省在全国率先开展的跨领域、跨部门的综合执法体制机制改革试点，由于没有直接对应的上级主管部门，而是对应涉及十二个领域的执法单位，在日常执法工作中通常出现如下两个方面的问题：一是上级出台的相关政策、文件、规定等精神难以及时有效传达到位，在执法过程中遇到问题，未能得到及时有效地指导、沟通；二是当所授权的法律法规发生变化时，需要报请省政府法制办备案，在行文上报过程中具有一定的滞后性，不利于法律法规的实时调整。

（三）与平级主管部门之间存在管理权与执法权的边界和衔接问题

综合执法局成立后，如何确定其与相关行政管理部门在具体管理权和执行权上的边界和衔接尚缺乏完备的规范。如监督检查具体执法活动的主体和权责如何确定问题。一般而言，行政管理部门在作出行政审批后，理应承担对审批事项的事后监督检查职责，同时，综合执法部门为行使行政处罚权也要进行必要的监督检查，这就容易造成行政管理部门与综合执法局之间出现监督检查职责不清、相互推诿的现象，从而影响综合行政执法体制改革政策试点的积极效应。

三、创新经验与主要做法

（一）党政联合推进：为综合执法体制改革提供政治支持和组织保障

区党工委从机构设置、人员编制以及执法设备的配置上都予以大力支持，确保综合执法改革的顺利开展。2013年底，区党工委将综合执法局与区政法委、区规划局拟作为正处级单位向省编办上报审批，在省编办“三选一”的要求下，区党工委仅保留综合执法局并得到批准成立。2016年4月，区党工委编委会批准实施平潭综合实验区综合执法局“三定方案”和局属事业单位调整设置方案，区党工委及管委会专门召开综合执法改革工作专题会议，研究解决执法执勤车辆更新购置和执法装备配置等问题，进一步加强执法保障。2017年9月出台《平潭综合实验区深入推进综合执法体制改革 改进城市管理工作实施方案》，成立由区管委会主任为组长、管委会副主任为副组长、区直各单位负责人为成员的深入推进综合执法改革改进城市管理工作领导小组。建立区管委会主导的行政执法联席会议，主要负责讨论、研究和完善行政执法体制机制改革等实践中重大问题和重大措施，有效弥补与上级主管部门沟通不畅带来的不足。党政联合推进为综合执法改革提供切实政治支持与组织保障。

（二）创新体制机制：紧扣区域特色推进综合执法体制改革

1.实现执法功能从碎片化向集成化转变

根据《福建省人民政府关于同意平潭综合实验区开展相对集中行政处罚权工作的批复》精神，平潭综合实验区遵循职能兼容性原则决定，由区综合执法局集中行使原区、县相关行政部门行使的土地矿产、住建、人防、交通运输等12个领域的行政处罚权。职能划转后，实现了“一支队伍管执法、一个标准来执法”。同时，缓解了分部门执法之间的矛盾，解决了基层执法任务繁重与力量薄弱之间的不相称问题。同时，也推动了地方执法系统从条块分割向统筹整合位移，实现了执法功能从碎片化向集成化转变。

2.建立“横向到边，纵向到底”全覆盖执法体系

平潭综合实验区按照“一级架构、两级管理、条块结合、分工协作”的模式来架构综合执法体系，现已成立了区综合执法局、6支行业执法队伍和1支综合执法机动支队以及15个乡镇综合执法大队（见附件一），执法力量全覆盖。

“一级架构”是指区综合执法局作为实验区行使相对集中行政处罚权的执法主体，具有以自己的名义来实施执法权的法定资格，而下属各支队、大队均需以区综合执法局名义对外行使执法权。“条块结合、分工协作”是要求综合执法机动支队、各行业执法支队和派驻各乡镇综合执法大队之间职责分工和相互协作。机动支队负责全区范围内的日常督查与督办、执勤备勤、机动应急等工作，通过统筹调剂编制，攥紧“一个拳头”，实现执法机动力量集中化；各个行业执法支队在区范围内负责本领域的执法规范化建设、业务培训与指导、执法检查以及较大案件办理等，推动行业队伍专业化；派驻乡镇综合执法大队，受区综合执法局和乡镇政府的“两级管理”，除协助属地乡镇查处“两违”和村容镇貌整治外，负责辖区内本局所有执法领域范围的执法检查，逐步推动基层执法网格化，从而打通执行法律的“最后一公里”。通过上述模式，推动执法覆盖面更广、执法专业化更精、执法人员更有利统筹调配。

3.打造行政综合执法改革的软硬件支撑

现有行政执法证考试仅适用于每个专业的执法领域，无法满足执法体制改革综合性的需要。为此，区综合执法局特向省政府法制办申请了增设行政执法综合类考试形式。在福建省政府法制办大力支持下，目前区综合执法局已有101名工作人员通过考试,为合理安排执法力量、减少执法成本、优化执法资源奠定了基础。区综合执法局有计划地开展日常的业务培训，提高执法队伍素质，为执法质量提供人员保证。为保证执法统一高效，区综合执法局建设执法指挥平台，通过公开招标方式委托开发适应综合执法的软件系统，主要包括指挥呼叫中心、视频实时监测、指挥调度中心、法制审核把控、监督考核环节五个部分。通过这个智能化、精准化、系统化的执法软件系统，增强执法过程的公开化、科学化和法治化。

（三）完备制度保障：为深入推进综合执法改革提供行为规范和制度保障

平潭综合实验区始终重视综合执法改革的制度保障。主要包括三个方面：一是《福建省人民政府关于同意平潭综合实验区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，明确了平潭综合执法局开展相对集中行政处罚权的范围。二是平潭综合实验区管委会《平潭综合实验区综合行政执法实施办法(试行)>》，明确了平潭综合执法局开展综合执法的核心依据。三是平潭综合执法局为依法开展执法活动所制定的各个方面的具体依据。区综合执法局及时对执法依据进行梳理调整更新，调整后的执法依据涉及相关的法律法规规章300部，条文1388条。梳理权责清单1303项（含2675子项），将权责事项类型、法律依据、实施主体、追责情形等以权责清单的形式向社会公开，接受社会各方面的监督。此外，区综合执法局立足规范局党组的领导行为和工作人员具体执法行为，建立和完善各项内控管理制度并汇编成册，便于执法人员遵照执行，切实做到以制度管人、管事、管权（见附件二）。

（四）强化执法程序：以落实“行政执法三项制度”推动行政执法权的规范行使

平潭综合执法局一贯重视执法程序规范化，要求执法人员严格遵守行政处罚法和行政强制法等规范的程序要求。尤其是2017年8月25日，区管委会印发《试行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》将区综合执法局确定为全区推行“行政执法三项制度”的试点单位以来，区综合执法局更加强化执法程序，共制定出台了《行政执法全过程记录工作规定》《重大行政执法决定法制审核规定》《违法案件集体评议工作规定（试行）》等11项制度（见附件二），编制《行政处罚一般程序流程图》《行政强制措施流程图》等6个流程图（见附件二），梳理职权、法制审核、音像记录事项、随机抽查事项、重大执法决定目录等5项清单，并积极推动落实。通过进一步健全完善行政执法程序，规范行政执法流程，努力实现严格、规范、公正、文明执法。

四、项目成效

（一）创建跨部门综合执法平潭模式

 平潭综合实验区按照“减少层次、整合队伍、提高效率”原则，深化行政执法体制改革，整合和归并了一级政府中大多数部门执法职能，探索推进大综合执法模式。该种模式的创新之处主要体现在三个方面：第一，组织架构的改革。加大跨部门执法职能的归并和整合，适度推进行政执法系统从条块分割向统筹整合改革，实现执法功能从碎片化向集成化转变；第二，执法运行模式的创新。按照“一级架构、两级管理、条块结合、分工协作”的模式构建与平潭地方行政管理体制改革现状相适应的执法体系；第三，执法机制的创新。建立重心下移、力量下沉、保障下倾的行政执法机制，强化基层执法力量打通执行法律的“最后一公里”。

（二）实现执法职能聚合有力

成立综合执法局，并将执法队伍整合成为一支综合执法大队，解决执法队伍分散、多头执法、重复执法等问题，实现由“部门分散执法”向“一支队伍管全部”的转移。根据执法实际需要，随时调动机动支队到各现场完成执法任务，保证执法效率。通过这种执法模式的创新，促进综合管理与执法职能的聚合统一，满足了基层执法任务繁重对高素质执法队伍的需求，实现了基层网格化管理与执法人员日常检查的重合，解决了基层执法实践中的“看得见的管不着、管得着的看不见”问题。平潭综合实验区成立初期，城乡部分群众受利益驱动，抢建违建行为一度泛滥，屡禁不止，严重影响了平潭开发建设大局。综合执法局成立后，重拳出击，铁腕治违，七年共拆除“两违”约105万平方米，2014年被列为全省“无违建”示范区创建单位，旧城区已连续七年实现新增“两违”零增长，全区已连续四年多实现新增“两违”零增长。

（三）推进协同执法高效顺畅

平潭综合执法改革后，明确了区综合执法局与区其他行政管理机关监管执法职责权限，明晰执法边界，减少执法层次，形成由监管和执法统筹、协调，各监管执法部门联合执法的分工负责，齐抓共管监管格局，加强了执法工作的统一协调。比如对无证无照娱乐场所问题，区公安局、综合执法局、消防支队、市场监管局、社会事业局等单位联合行动，依法查处城关范围内的无证娱乐场所，对正在营业的17家无证娱乐场所发出责令改正通知书，责令其立即停止营业。相关监管执法部门发挥职能作用，分工协作，有效地完成了监管执法任务。区综合执法局还根据自身职责，主动联合区相关部门，协同做好实验区城市管理工作，推动文明城市创建常态化；积极调剂执法力量，主动靠前服务，与公安等部门积极联动，全力服务和保障全区征地拆迁、项目建设、殡葬改革等中心工作以及一些重大活动顺利有效开展。

（四）提高办理行政案件的质量和效率

区综合执法局各执法支队能依据法律规定的程序，结合裁量基准，正确地做出行政处罚，进一步提高了案件办理的效率与质量。如，区文化市场综合执法支队在划转前的三年时间里未办理一起案件，自2016年8月份划转到区综合执法局以后，共办理相关案件31起，对执法对象起到震慑作用。区农业综合执法支队自2016年9月份划转以来，积极作为，打破了水利、农机领域“零办案”的桎梏，共立案查处行政处罚案件17起，有力地打击了农业类违法行为。区综合执法局成立之前，平潭城市市容管理、“两违”治理都处在初级化、粗犷型的低水平执法层面，饱受社会诟病，群众反映强烈，每年的绩效考核都处于全区垫底位置。综合执法局成立至今，2015年在全区15个区直政府机关绩效考核中位列第八，2016年位列第三，被评为2015至2017年度区级文明单位。

五、推广价值

（一）为综合行政执法体制改革提供探索经验

综合行政执法体制改革是当前我国政府职能转变、增强政府治理能力和社会管理水平的重要内容。经过四年多的探索与改革，平潭综合实验区综合行政执法体制改革采取的设立综合执法局归并整合执法职能、通过行业执法队伍和综合执法机动支队以及乡镇综合执法大队具体执法的改革措施，实现了行政执法“点”与“面”的覆盖，又保证了行政执法的统一与效率。这一“深层次、宽口径、强实效”的跨部门综合执法模式对强化综合行政执法体制改革必要性和有效性的认识和行为十分有益。

（二）为建立党委保证执法的具体机制提供探索经验

党的十八届四中全会提出，必须把党的领导贯穿到依法治国的全过程，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。如何探索建立党保证执法的有效机制和具体路径，是各地探索综合执法体制改革中亟待解决的问题。长期以来，涉及综合执法体制改革，多数地方走的是一条政府推进改革的单一路径，即就政府系统内部调职能、设机构、动人员，虽然也取得一定的积极效果，但是因为缺乏地方党委的政治引导，容易导致机构、编制、经费、人员等行政资源配置的结构性不协调问题，使得以往改革模式难以解决综合执法体制中的深层问题。在平潭综合实验区综合执法改革过程中，区党工委力争将党的领导充分体现到深化综合执法体制改革的全过程和各方面，为执法改革提供的政治保证和强力支持。同时，区综合执法局党组注重制度建设，规范党对行政执法的保证作用。这一强化党对改革支持保证的经验有推广的价值。（执笔人： 顾越利、陈忠禹、郑继汤、陈晓勤）