12月20日，温家宝总理签署国务院令，公布修订后的《发票管理办法》，该办法将于2011年2月1日起施行。这次修改改了什么？首先是对虚开发票的违法行为作了进一步细化，增强可操作性，将“任何单位和个人为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票”都定义为虚开发票；其次，还加大了对虚开发票的打击力度，将原先的罚款上限由5万元提高为50万元。最后，在增加打击力度的同时，也简化了发票领购程序，用官方的话语来说就是“从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票”。

为什么要从严打击违法使用发票现象？一个最为直接的原因是目前违法使用发票的现象比较严重。是的，手机短信、电子邮件和路边小广告中到处都可见“提供发票”字样的信息。制作、兜售和使用假发票的现象几乎已经达到了“防不胜防”的地步。我们不妨再追问一下，为何要使用假发票？一个最为根本的原因是，发票在当下并不仅仅是作为一个收付款的购物凭证，更是一个纳税凭证。当生产经营者使用假发票时，意味着国家的税源流失。当违法使用发票的情况愈加严重时，也就是国家税源受到严重威胁时。基于这种考虑，政府修改管理办法，提高罚款上限也就不难理解了。

中国自古以来就有发票，但是不同时代发票所承载的功能并不一致。在1949年以前，发票的主要功能是钱物流转时的凭证。据考证，“发票”最初的意义仅仅是商家发放货物的凭证，与此相对，还有专门用以收取货物的“提货单”，支取银钱的“收据”。有的商家甚至还专门刻制“发货图章，不作别用”等图章盖在票面上。既然发票种类如此繁多，这意味着发票的制作都是归于商家，而不是国家强制性的规定。

现在的发票制度始于1950年5月，当时的东北人民政府税务局制定和下发了新中国第一部《账簿与发货票暂时管理办法》，规定了应按税务机关规定的格式统一印制发票，买货人应向卖主索取发票，商家必须开给发票的重要原则。随后在1951年6月，全国第一次直接税的业务会上，税务总局对全国做出了一个明确规定，建票范围无论是行商、坐商，还是摊贩必须建立和使用统一发票。为了减少逃税和防止漏洞，发票由业户自定格式交税务局统一印制，一些发达地区还成立了“同业公会”配合税务机关管理本行业，从此发票不仅仅是承载钱物流转的凭证功能，更是成为一个纳税凭证。既然纳税是企业对国家所要尽的义务，那么发票也不再是由商家自己制作，而是受到公权力的全方位干预。按照现行的《发票管理办法》，从发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销等一系列环节都处在国家公权力机构的严密监控下。发票由国家统一开具，从此发票将钱物流转凭证和纳税凭证集于一身。这样做的好处是明显的，今后任何企业的经营行为都受到了国家的控制，那也就意味着偷税漏税等行为再也无法继续。不过“道高一尺、魔高一丈”，在国家垄断发票之后，商家为了少缴税收，也就不再随意开具由国家统一出具的发票，而是由自己做主开具收据。发票是由国家垄断，但是法律并不禁止收据在市场上的流行。从此之后，发票在当下仅仅是一个纳税凭证，而不具有了钱物流转的凭证功能。

同时，当发票具有纳税凭证的功能后，企业为了少缴税，虚开发票或者假发票就成为了不少商家逃避税收的一个手段。毕竟税务局的工作人员人数和精力有限，不可能针对所有企业的每笔收入都进行细细查究，这样一来，买卖发票等行为就流行开来。如果当下发票制度的设计者知道这个原本是为了控制税源的工具已成为了企业逃税的工具，他会作何感想？

世界各国都有发票，但是像中国这样由政府一手包办的发票管理模式则是举世罕见。在绝大多数的国家，发票都是由商家自行开具，发票只是商家和消费者之间货物或者服务流转的凭证，而非纳税的凭证。商家的纳税依据，则是由商家所提供的会计账簿进行确定。初看起来由国家统一印制发票是可以解决税源问题，但是实际的效果则是：发票成了商家偷逃税的合法工具——市场上普遍存在的买卖发票现象就是明证。

为了打击这种违法使用发票的行为，投入诸多立法成本——制定相关法律法规、发票印制成本和执法检查，但是巨额投入只是增加了合法商家的纳税成本，其余收效却并不明显，总是会有不少商家会铤而走险使用假发票，且使用范围会越来越广。为何？是商家太唯利是图还是敌人太狡猾？在我看来，都不是。假发票泛滥成灾的根源还在于当下发票制度的逻辑错位：将发票视为是解决税收的监控工具是最为根本的原因。发票不能，也无法解决税收的税入凭证，它只能承担一个钱物流转凭证的功能而已。

而且，将虚开发票在法律上单独处罚，在我看来也是有疑问的，虚开发票的目的是为了偷逃税收，那么对商家的处罚应该是以偷税漏税论处，违法使用发票本身并不应该成为行政处罚或者刑事处罚的原因。当我们抱怨目前市场上存在诸多违法使用发票的行为时，我们可以反问一句，如果我们取消国家统一的发票制度，让发票回归本源功能，那不就不存在违法使用发票的行为了吗？

至于取消发票制度之后国家该如何征税？这并不难，看看世界上绝大多数国家如何征税，我们应该可以获得不少启发，依葫芦画瓢即可。