人口有序流动需政策推动市场引导

——关注户籍改革系列评论之三

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，特大城市严格控制人口规模，实施“一城一策”。

以人口规模而不是行政级别来落实差别化落户政策，尤其是针对特大城市采取一城一策的细化办法，是本次户籍改革思路的一大亮点。经过几十年的发展，一些城市发展水平与其行政级别已产生实质上的脱节，发达地区的一个普通地级市，人口可能比中西部一些省会城市还多。按照人口规模来制定未来计划，无疑是更为贴近现实的一种制度安排。要让这种制度安排取得实效，不至于成为“改革空调”，需要从两方面入手。

首先，地方政府的具体落户政策如何制定，决定了人口合理分布、有序流动的顶层设计目标能否实现。2013年中国社科院发布《城市蓝皮书》称，一个农民工“市民化”的公共成本平均为13万元。落户门槛划得高一点还是低一点，牵涉到地方政府的“荷包”，不排除个别地方可能会有外松内紧的地方保护思想，或承诺给流动人口的市民待遇口惠而实不至。有鉴于此，国家对地方改革进度必须拿出具体时间表和配套评估机制，防止户籍改革在地方层面沦为“挤牙膏式”的被动改革。

其次，即便各地落户门槛都严格按照改革思路划定，人口有序流动是不是就一定会实现呢？我们不能忽视一个现实悖论，目前人口迁徙流向与差别落户引导的方向呈反相关，全国跨省外出的农民工主要集中在大城市和特大城市。统计数据显示，全国有一半农民工集中于中国前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差别落户精神，未来落户特大城市的难度并不会明显降低。如何理顺这一矛盾，需要系统性地考虑。

一方面，大城市、特大城市完善积分落户制度要更加公平透明。在总量控制的前提下，“不患寡而患不均”的机会平等就显得尤其重要。国家需对各地积分入户的制度公平进行考察，并严查可能出现的舞弊行为。对于更多无法落户的流动人口，必须切实提高居住证的含金量，这需要财政转移支付、公共服务均等化等政策工具再给力一些。

另一方面，提高中小城市对流动人口的吸引力，可能是落实差别落户乃至整个户籍改革成败的关键一步。户籍放开只是打开了中小城市的大门，但人们愿不愿意走进去，恐怕还需市场化配置，尊重他们的自由选择。比如新生代农民工看重的不再仅是收入，他们有很强的自我发展意愿，需要更好的医疗教育，更充分的社会保障，更丰富的上升渠道，更公平的竞争规则。

无论是差别落户还是一城一策，户籍改革的制度设计看到了中国的复杂性，看到了不同城市间发展水平的巨大差异。要让改革真正落到实处，人口有序流动，也不是某一项改革单兵突进就能见效的。不仅要严格落实差别化的落户政策，靠政策的手推着走；也要提升中小城市发展水平和落户含金量，靠市场的手拉着走，户籍改革才能走快走稳。